II SA/Łd 629/10

Dnia 26 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej odmawiającej przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 154 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił M. C. uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...]r. orzeczono o odmowie przyznania M. C. uprawnień kombatanckich, a strona nie kwestionowała zasadności tej decyzji. Jednakże w lutym 2006 roku ponownie złożyła wniosek o uprawnienia kombatanckie i postępowanie zostało wznowione na podstawie nowych oświadczeń strony, świadków, przy czym ostatecznie organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...]r. i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w postępowaniu odwoławczym. Niezadowolona z rozstrzygnięcia strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007r. oddalił skargę, podzielając stanowisko organu wywiedzione w zaskarżonej decyzji. Kierownik Urzędu wskazał, iż w lutym 2010 roku strona wystąpiła z kolejnym wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich. Wezwana do sprecyzowania charakteru i podstawy prawnej wniosku, oświadczyła, iż podstawą jej żądania jest przepis art. 154 §1 k.p.a. Ustosunkowując się do tegoż wniosku, przywołując treść art. 154 §1 k.p.a., Kierownik wyjaśnił, iż przepis ten ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję. Po pierwsze - decyzja musi być ostateczna i taka, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po wtóre - za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Organ podkreślił, iż niewątpliwie decyzja z dnia [...]r. jest decyzją ostateczną i nie rodzi dla żadnej ze stron praw nabytych, jednak druga przesłanka nie została spełniona. Stwierdził, iż we wniosku swym strona nie przywołała żadnych okoliczności, których nie wskazywałaby na wcześniejszych etapach postępowania administracyjnego. Strona argumentuje bowiem, iż za przyznaniem uprawnień kombatanckich przemawia m.in. utrata ojca w czasie wojny, ciężkie przeżycia związane z zawieruchą wojenną. Strona zarzuciła nadto, iż organ nie przeanalizował szczegółowo dokumentów sprawy. W odpowiedzi na ten zarzut organ przypomniał, iż sprawa była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który nie uznał postępowania organu za niewłaściwe lub przekraczające kompetencje przyznane organowi w ustawie o kombatantach i k.p.a. W terminie prawem przewidzianym M. C. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oświadczając, iż w swym piśmie z dnia 20 lutego 2006r. udowodniła swój pobyt w obozie przesiedleńczym w Ł. na ul. A w dniach 15-19 maja 1942 roku. Udokumentowała tę okoliczność życiorysem i oświadczeniami świadków, którzy mają zaświadczenia o pobycie w tym samym obozie. Przyznała, iż sprawa była już przedmiotem kontroli sądu, niemniej jednak ocenia, iż na kilkuminutowej rozprawie sąd nie uwzględnił jej stanowiska. Nadto organ w decyzji z [...]r. odnosi się do wniosku z 2004 roku, natomiast powinien uwzględnić wniosek z lutego 2006 roku. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002r., Nr 42, poz. 371 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji Kierownik przywołał dotychczasowy przebieg postępowania, począwszy od wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z dnia 2004 roku i powtórzył przesłanki sformułowane w art. 154 §1 k.p.a. Dalej wyjaśnił, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "słuszny interes strony", jednak zdaniem Kierownika nie może się on sprowadzać do naruszania innych przepisów prawa, jak ustawy o kombatantach (...) oraz przepisów postępowania. Podkreślił, iż okoliczność pobytu strony w obozie przesiedleńczym była już przedmiotem rozpoznania tak organu, jak i sądu administracyjnego, natomiast obecny wniosek strony opiera się wyłącznie na jej wewnętrznym przekonaniu, iż uprawnienia stronie przysługują. Organ wyjaśnił, iż w toku obecnego postępowania bada jedynie, czy w sprawie mają zastosowanie przesłanki z art. 154 §1 k.p.a. i stwierdził, że przedmiotem badania jest ten sam stan faktyczny, który był już przedmiotem kontroli w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów i nie wskazała na jakiekolwiek nowe okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, iż interes społeczny lub słuszny interes strony nakazuje wzruszenie ostatecznej decyzji. Organ podkreślił, iż na prawidłowość dotychczasowego postępowania organów administracji wskazał sąd w wyroku z 12 stycznia 2007r. Podzielił w nim stanowisko organu, iż kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miał własnoręcznie napisany życiorys oraz kwestionariusz, w którym strona wskazała, że wraz z rodziną od maja 1941 roku przebywała w miejscowości Z., gdzie pracowała dla Niemca do czasu wyzwolenia i, jak sama stwierdziła, nie przebywała w żadnym obozie przesiedleńczym i nie była przenoszona w inne miejsce. Reasumując, Kierownik wywiódł, iż w ramach postępowania nadzwyczajnego nie zostały ujawnione żadne okoliczności, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że zostały spełnione wymogi z art. 154 §1 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.C. podniosła, iż do wniosku z dnia 4 lutego 2006r. załączyła szereg dokumentów, z których jednoznacznie wynika, w szczególności z zeznań świadków, iż przebywała w obozie. Zdaniem strony skarżącej wszystkie przedłożone dokumenty jednoznacznie świadczyły na jej korzyść, natomiast Kierownik Urzędu dokonał ich niewłaściwej analizy, w wyniku której odmówił przyznania uprawnień. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach sąd doszedł do wniosku, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Przedmiotem skargi jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r., którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r. Rozstrzygnięcie to wydane zostało po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o uchylenie decyzji z dnia [...]r. w trybie przepisu art. 154 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Oznacza to, iż zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, który ma zastosowanie, gdy niekorzystna dla strony decyzja, nie tworząca praw nabytych, jest dotknięta innymi wadami, niż wymienione w art. 145 §1 k.p.a., skutkującymi wznowieniem postępowania i art. 156 §1 k.p.a., prowadzącymi do stwierdzenia nieważności. Przepis art. 154 §1 k.p.a. stanowi bowiem, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić trzeba, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 §1 k.p.a. nie jest kontynuacją postępowania w sprawie zakończonej decyzją, której uchylenia lub zmiany domaga się strona, jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego ( rozpoznawczego ) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ponadto musi być spełniony jeszcze jeden warunek, by organ administracyjny mógł skutecznie zastosować tryb z art. 154 § 1 k.p.a., a mianowicie zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa ( por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1647/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 508426). Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, iż strona wniosła o uchylenie w oparciu o przywołany przepis art. 154 §1 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]r. Przedmiotowa decyzja z dnia [...]r. niewątpliwie jest decyzją ostateczną i jednocześnie nie rodzi dla skarżącej żadnych praw nabytych, gdyż stanowi o odmowie przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. Jednakże trzecia przesłanka wymaga, aby za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. I ta właśnie przesłanka, w ocenie składu orzekającego, nie wystąpiła. W konsekwencji, organ administracji zasadnie odmówił skarżącej uchylenia decyzji własnej z dnia [...]r. Zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że wystarczające są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony. Wymagania interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego, interesu strony powinny być ustalone w danej sprawie i muszą nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Można zatem powiedzieć, że omawiany przepis, ze swej istoty, nie pozwala na uniwersalne zdefiniowanie pojęcia "interesu społecznego", czy "słusznego interesu strony", można to zrobić wyłącznie w odniesieniu do konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 1999r., I SA 1906/98, niepubl., dostępny w Lex nr 48663). Analizując zasadność stanowiska organu w zakresie wystąpienia trzeciej z przesłanek zastosowania przepisu art. 154 §1 k.p.a. sąd podziela argumentację Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, iż słuszny interes strony nie może sprowadzać się do naruszania przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Niewątpliwie zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa, co oznacza, iż w przypadku stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich, zobligowane są do podjęcia decyzji o ich odmowie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku z dnia 8 lutego 2010r. skarżąca, wskazując na zasadność wzruszenia decyzji ostatecznej z dnia [...]r., argumentuje, iż za przyznaniem uprawnień kombatanckich przemawia m.in. utrata ojca w czasie wojny, ciężkie przeżycia związane z zawieruchą wojenną oraz pobyt w obozie przesiedleńczym. Zauważyć jednak trzeba, iż wszystkie te okoliczności były już przez skarżącą podnoszone, a przede wszystkim były już przedmiotem oceny tutejszego Sądu, który po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007r. oddalił skargę na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji własnej z dnia [...]r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu tegoż orzeczenia Sąd przeanalizował wszystkie okoliczności, na które strona wskazywała we wniosku o wznowienie postępowania, a które są tożsame z podnoszonymi we wniosku z dnia 8 lutego 2010r. Oznacza to, iż okoliczności te, jako poddane już kontroli sądu, nie mogą być tej kontroli ponownie poddane, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd (art. 153 p.p.s.a.), mimo iż sprawa jest prowadzona w innym trybie. Kolejną konsekwencją jest również bezzasadność zarzutu skarżącej, iż organy administracji w sposób dowolny i nierzetelny prowadziły postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...]., gdyż okoliczność ta również została już zweryfikowana przez tutejszy Sąd w przywołanym orzeczeniu. Reasumując, powyższe rozważania stwierdzić należy, iż przywoływanie po raz wtóry tych samych okoliczności nie może prowadzić do skutecznego wzruszenia decyzji ostatecznej, bowiem samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji, jak również Sądu, który zdaniem skarżącej zbyt mało czasu poświęcił na analizę sprawy, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ i sąd tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2006 r., V SA/Wa 1952/05, niepubl., dostępny w Lex nr 202367). Lektura wniosku skarżącej z dnia 8 lutego 2010r., pism uzupełniających wniosek z poprzednio składanymi uzasadnia stwierdzenie, iż strona w obecnie rozważanym wniosku nie wskazała na żadne inne okoliczności faktyczne i prawne, które stwarzałyby podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji, w myśl słusznego interesu strony w trybie art. 154 §1 k.p.a. Na marginesie podkreślić trzeba, iż tryby nadzwyczajne m.in. tryb stwierdzenia nieważności, czy wznowienia postępowania uregulowane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, nie doprowadzą do skutecznego wzruszenia decyzji ostatecznej. Kolejne wnioski składane na kanwie tych samych, już kontrolowanych stanów faktycznych i prawnych, skutkować będą wyłącznie przedłużającym się postępowaniem administracyjnym, w wyniku którego w obrocie prawnym pozostanie pierwotna decyzja o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Przedstawionej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy nie podważa subiektywne poczucie krzywdy skarżącej, które - jakkolwiek zrozumiałe z punktu widzenia trudnych i z pewnością bolesnych doświadczeń wojennych, nie ma jednak wpływu na trafność zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Wydając zaskarżoną decyzję Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte w oparciu o art. 154 k.p.a. rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a więc nie stanowi naruszenia prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną. ar