II SA/Łd 63/06

Dnia 12 czerwca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Asesor Renata Kubot-Szustowska, Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi W. T., J. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na użytkowanie uchyla zaskarżoną decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia G. i A. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części parteru, usytuowanego na działce o nr ew. 527 przy ul. A 21 we W.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołał przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, z dnia 10 maja 2003r., poz. 718), wywodząc iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zauważył nadto, iż przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., wedle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu odwoławczego, przepis art. 59 ust. 7 ma zastosowanie do wszystkich postępowań dotyczących pozwoleń na użytkowanie. W rozpatrywanej sprawie organ ten za bezsporną uznał okoliczność, iż J. T. nie był inwestorem spornego budynku, a więc nie miał i prawa strony w tym postępowaniu, a to uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie J. i W. T. podnieśli, iż zostało ono wydane "z powodu braku uczciwości i odpowiedzialności", a postępowanie prowadzone przez "Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pod nadzorem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. ma na celu uniemożliwienie zrealizowania zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7.05.2004r. sygnatura akt II S.A./Łd-2155/01 co z kolei uniemożliwi realizację wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 9.11.2000r. sygnatura akt IISA/Łd-1039/97". Organowi odwoławczemu zarzucili nie spowodowanie wykonania przez PINB w P. zaleceń zawartych we wskazanych wyrokach. Zdaniem skarżących, inwestorem jest osoba fizyczna lub prawna, dokonująca inwestycji, tj. nakładu gospodarczego, którego celem jest stworzenie lub powiększenie istniejących obiektów, majątku trwałego, tymczasem G. i A. K. nie można zaliczyć do inwestorów. Wyjaśnili, iż K. F. – ojciec G. K. po otrzymaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] znak [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo – handlowego jedwabników wybudował dom mieszkalny, w którym bez odbioru zamieszkali G. i A. K., a który następnie na podstawie decyzji z dnia [...] zaczęli rozbudowywać. Zauważyli, iż organy od 5 lat z przerwami prowadzą postępowanie w celu wyjaśnienia dokonanych odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia [...] Zdaniem skarżących, plan działki D. i K. F. został sfałszowany, a postępowanie prokuratorskie w tym zakresie zostało umorzone. Przytaczając obszerny fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2004r., zarzucili organom nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazali również, iż wyznaczone przez PINB w P. na dzień 3 grudnia 2005r. oględziny odbyły się przed podaną godziną, by uniemożliwić w ten sposób skarżącym w nich udział, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wraz z dwoma pracownikami "zażądał (...) podpisania protokołu z uczestnictwa w kontroli jednocześnie oświadczając że właściciele działki nie zgodzili się", aby skarżący weszli na ich działkę i uczestniczyli w postępowaniu. Zauważyli, iż licznie składane skargi na działalność PINB w P. zostały załatwione pismami "naszpilkowanymi kłamstwami i niedorzecznościami", a terminy zawarte w art. 35 k.p.a. nie są przestrzegane przez PINB. Według skarżących, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nr 43/2005 oparta jest na kłamstwach, niedorzecznościach, fałszerstwie danych i złej interpretacji pism Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] i z dnia [...], a ponadto pomija ona wskazania zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2004r. Decyzja umarzająca postępowanie ma, w odczuciu skarżących, na celu przerwanie postępowania administracyjnego. Wskazując podjęte licznie w sprawie przez sąd administracyjny orzeczenia, zauważyli, iż pracownicy organów nadzoru budowlnego są w zmowie i paraliżują przez 8 lat pracę Sądu co uniemożliwia wydanie wyroku w przedmiocie pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego oraz w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem skarżących, pod nadzorem pracowników tych organów nie zostanie przeprowadzone żadne postępowanie administracyjne dotyczące tej sprawy zgodnie z prawem i wskazaniami WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2004r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej argumenty zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. _ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może więc zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, przy czym może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 ppsa ustawy, jeśli stwierdzi: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ppsa, skarga zgodnie z art. 151 ppsa podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez W. i J. T.ch decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia G. i A. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego w części parteru, usytuowanego na działce o nr ew. 527 przy ul. A 21 we W., Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu od 11 lipca 2003r. (tj. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.) oraz prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. W analizowanej sprawie na podstawie załączonych do skargi akt administracyjnych Sąd ustalił, iż będący przedmiotem wskazanych decyzji budynek w części parteru został wybudowany jesienią 1989r. na podstawie udzielonego K. F. – ojcu G. K., decyzją z dnia [...] nr [...] pozwolenia na budowę, przy czym zgodnie z pozwoleniem na budowę miał to być budynek gospodarczo – handlowy o pow. zabudowy 81,40m². Następnie decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...]ego decyzją z dnia [...] znak: [...] udzielono G. i A. K. pozwolenia na nadbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego przeznaczenia na budynek mieszkalny o pow. zabudowy 88 m², pow. użytkowej 122,25m², pow. całkowitej 169,89m² i kubaturze 618,86m³ wraz z infrastrukturą techniczną. Podkreślić należało nadto, iż te dwie ostatnie decyzje wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2000r. syg. akt II S.A./Łd 1039/97 zostały uchylone m.in. z uwagi na nie wyjaśnienie okoliczności, czy budynek w części parteru został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na D. i K. F. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z ekspertyzą techniczną spornego budynku, a po wykonaniu tegoż obowiązku Burmistrz S. decyzją z dnia [...] znak: [...] zezwolił D. i K. F. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o pow. 88,90m², pow. użytkowej 120,90m² i kubaturze 523,40m³, utrzymaną w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] nr [...]. Decyzje te wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2004r. sygn. akt II S.A./Łd 2155/01 zostały uchylone. Wytyczne zawarte w uzasadnieniu tego wyroku nie pozostają, co należy podkreślić, bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej obecnie przez W. i J. T. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Stosownie bowiem do przepisu art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Mimo jednoznacznego brzemienia wskazanego przepisu i związania organu administracji publicznej oceną prawną wyrażoną we wskazanym wyroku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., nie zastosował się do tej oceny. Z uzasadnienia tegoż wyroku wynika wszak, iż "do samowoli budowlanych zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1995r. /także w zakresie odstępstw od pozwolenia na budowę/ mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Przepisy Prawa budowlanego z 1974r. nie znajdują natomiast zastosowania do obiektów budowlanych lub ich części wzniesionych po dniu 1 stycznia 1995r. A zatem art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. nie może mieć zastosowania w sprawie nadbudowy przedmiotowego budynku, tak jak art. 59 Prawa budowlanego z 1994r. nie może mieć zastosowania w sprawie ewentualnych odstępstw od pozwolenia na budowę z 1989r. przy budynku wybudowanym przed wejściem w życie nowego Prawa budowlanego. W zakresie nadbudowy budynku, zrealizowanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994r., należy stosować przepisy tejże ustawy". Tymczasem mimo nie budzącej wątpliwości okoliczności, iż samowola budowlana została popełniona w roku 1989r., organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę zastosował przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu od 11 lipca 2003r.(tj. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z póź. zm.), tj. przepis art. 59 ust. 7, wedle których stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. To zaś oznacza, iż kwestia legitymacji skarżących w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie mogła być oceniana na podstawie tegoż przepisu, a organ odwoławczy nie miał upoważnienia do umorzenia postępowania odwoławczego. Legitymację tą należało bowiem oceniać na gruncie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie zaś z tym przepisem inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy orgn administracji państwowej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ustawodawca na gruncie ustawy prawo budowlane z 1974r. nie wprowadzał żadnych organiczeń co do kręgu podmiotów mogących być stroną w postępowaniu w sprawie użytkowania spornego budynku, to zaś oznacza, iż przepis ten należy interpretować korzystając z dorobku doktryny i orzecznictwa sądowego wyrażonego na gruncie art. 28 k.p.a. W konsekwencji uznać również należało, iż w sprawie naruszono art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy natomiast, zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą sądów administracyjnych, do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona zrezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2001r., V SA 381/01, LEX nr 78917 czy wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001r., I SA 2032/99, LEX nr 75519, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999r., SA/Sz 1029/97,LEX nr 36139, wyrok NSA z 18 kwietnia 1995r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, wyrok NSA z 25 stycznia 1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Bibliografia, Zakamycze 2000, s. 57). Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie w pierwszej instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr. 2, poz. 67 z glosą H. Starczewskiego, GAP 1988, nr. 9, s. 44, wyrok NSA z 26 września 2001r., V S.A. 381/01, LEX nr 78917). Umorzenie postępowania administracyjnego jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie powinien być więc interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 1998r., I SA/Ka 1254/96, LEX nr 34116, por. wyrok SN z dnia 9 lutego 2001r., III RN 57/00, OSNP 2001/16/502 czy wyrok NSA z dnia 9 września 1998r., IV SA 1634/96, LEX nr 43795, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997r., I SA/Wr 871/96, LEX nr 30820). Na marginesie powyższych rozważań zauważyć również trzeba, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Nie sposób natomiast zaakceptować wyrażonego przez skarżących w skardze poglądu, wedle którego G. i A. K. nie są "inwestorami", a więc i stroną postępowania dotyczącego samowolnych odstępstw od warunków udzielonego K. F. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – handlowego. Skoro bowiem, co potwierdzają chociażby skarżący w swojej skardze, przedmiotowa nieruchomość została darowana G. i K. w 1996r., to stosownie do art. 30 § 4 k.p.a., wszelkie prawa i obowiązki dotyczące tej nieruchomości, przeszły na nowych właścicieli tejże nieruchomości (zob. też wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1984r., S.A./Lu 250/84 nie publ.). Z kolei ocena wskazywanych w skardze okoliczności sfałszowania dokumentów, oszustwa czy kłamstwa nie należy do kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 czy art. 4 ppsa.), lecz do odpowiednich organów ścigania. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne. Mając powyższe na uwadze, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] jest niezgodna z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.