II SA/Łd 633/25

Dnia 28 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2025 roku sprawy ze skargi Kółka Rolniczego Ł. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2025 roku nr SKO.4150.293.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 kwietnia 2025 roku nr DPRG-UA-X.398.2025, znak: DPRG-UA-X.6730.4.2025 PDR ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej Kółka Rolniczego Ł. z siedzibą w Ł. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc 1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r. znak: SKO.4150.293.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr DPRG-UA-X.398.2025 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. 1. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 16 kwietnia 2025 r. znak DPRG-UA-X.398.2025 Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku Kółka Rolniczego Ł. z dnia 27 grudnia 2024 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w ramach postępowania naprawczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał brak spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy oraz wskaźnika udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu. 2. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Kółko Rolnicze Ł., reprezentowane przez adwokata J. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. 1. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez: a. uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, b. niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy wszelkich okoliczności sprawy, w tym istoty toczącego się postępowania naprawczego, które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 w zw. z art. 59 i art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w zakresie inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy. 2. W ocenie odwołującego się, przeprowadzona przez organ I instancji analiza pominęła fakt, że wnioskowany obiekt odpowiada obiektowi, który został w sposób może nie do końca prawidłowy rozebrany i który jest aktualnie odbudowywany. Wyraźnego podkreślenia wymaga bowiem, że wnioskowane warunki odpowiadają sposobowi zagospodarowania (zabudowy) działki utrwalonemu na przestrzeni lat. 3. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r. znak: SKO.4150.293.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. 1. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że co do zasady postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W wyjątkowych jednak sytuacjach, prawem przewidzianych, ustalenie warunków zabudowy możliwe jest także w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Dotyczy to przypadków, gdy decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje zatem w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. 2. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy z własnej inicjatywy, lecz działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 529/2024. 3. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116 - dalej: rozporządzenie). 4. Organ wskazał, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie przez organ orzekający, że co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana i to zabudowana w taki sposób, który pozwala na ustalenie wymogów nowej zabudowy, określonych w pkt 1 ust. 1 art. 61 oraz ustalenie, że spełnione są również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6 u.p.z.p. Ustaleń tych dokonuje się w oparciu o parametry i cechy zabudowy zlokalizowanej w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. 5. Mimo, iż wniosek został złożony po dniu 24 września 2023 r., to art. 61 ust. 5a u.p.z.p. znajduje zastosowanie w brzmieniu dotychczasowym, zatem w tym sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej u.p.z.p. 6. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wokół terenu inwestycji, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], tj. 60,0 m (3 x 20,0 m). W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000, z zaznaczonymi granicami obszaru, w którym przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 7. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową. Na obszarze tym występuje także zabudowa usługowa. 8. Zdaniem organu w tym stanie rzeczy, inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego kontynuuje istniejącą funkcję zabudowy na obszarze poddanym analizie. 9. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 31 lit. b u.p.z.p. przez intensywność zabudowy, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu. Natomiast przez nadziemną intensywność zabudowy, zgodnie z art. 2 pkt 32 lit. b u.p.z.p., w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy rozumieć stosunek sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu. 10. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 %. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym (ust. 2). Dopuszcza się ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 3). 11. Wnioskowane wskaźniki dla planowanej inwestycji - wskaźnik intensywności zabudowy: od 0,59 do 0,60 oraz wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy: od 0,34 do 0,35 znacznie przewyższają wartości średnie w obszarze analizy - odpowiednio: 0,16 i 0,14 oraz najwyższą wartość wskaźnika intensywności zabudowy - 0,57, która jest nie tylko wielkością jednostkową w obszarze analizy, ale przede wszystkim dotyczy terenu inwestycji (działka nr [...]). Pozostałe wielkości nie przekraczają 0,39, a zatem zwiększenie tego wskaźnika na działce inwestycyjnej spowoduje zwiększenie dysproporcji pomiędzy intensywnością zabudowy istniejącej w sąsiedztwie a działką nr [...]. Jak wynika z treści § 4 ust. 3 rozporządzenia, w uzasadnionych przypadkach możliwe jest wyznaczenie danego parametru wyższego od średniego, ale niedopuszczalne jest jego wyznaczenie jako wyższego od maksymalnego w obszarze analizowanym. Inwestor wnioskował zaś o wielkość wskaźnika intensywności zabudowy 0,60. 12. Z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 2). Wskaźnik udziału powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,003 do 0,33; średnio 0,10. Wnioskowany udział powierzchni zabudowy (projektowanej i istniejącej) w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem dla planowanej inwestycji wynosi od 0,34 do 0,35. Wnioskowany udział powierzchni zabudowy (od 0,34 do 0,35) przekracza wartość średnią dla obszaru analizy (0,10) i wartość maksymalną (0,33). Przy obecnym sposobie zagospodarowania terenu działki nr [...] stanowiącej teren inwestycji, udział powierzchni zabudowy dla tej działki wynosi 0,33. Jest to wartość maksymalna tego parametru w obszarze analizy. Co więcej w obszarze analizy nie występują nieruchomości o udziale powierzchni zabudowy zbliżonym do tej wartości (kolejna najwyższa wartość występuje na działce nr [...] przy ul. [...] i [...] i wynosi 0,26). 13. Wobec powyższego organ stwierdził, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...]. 14. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że wnioskowana inwestycja stanowi w istocie odbudowę rozebranego budynku organ zaznaczył, że zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ponadto obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 529/2024 dotyczy "budowy budynku gospodarczego", a zatem trudno czynić zarzut organowi orzekającemu w sprawie warunków zabudowy, że właśnie taką inwestycje uczynił przedmiotem decyzji. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło Kółko Rolnicze Ł., reprezentowane przez adwokata J. C.. 1. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a ponadto rozpoznanie sprawy na rozprawie. 2. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez: a) uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, b) niezebranie pełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wyczerpującej analizy wszelkich okoliczności sprawy, w tym istoty toczącego się postępowania naprawczego, które miało istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 w zw. z art. 59 i art. 6 u.p.z.p. oraz § 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wydanie i utrzymanie w mocy decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy w zakresie inwestycji, w sytuacji gdy wnioskowane parametry zabudowy odpowiadały warunkom i wymaganiom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz stanowiły o kontynuacji istniejącej zabudowy. 3. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wniosek obejmował inwestycję polegającą na odbudowie budynku gospodarczego. Powyższe ma zaś kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku i winno determinować przeciwne niż zapadłe rozstrzygnięcie. Stan faktyczny sprawy polegał bowiem na tym, że w toku prac remontowych budynku gospodarczego okazało się, że jego stan techniczny nie pozwala na remont i doszło m.in. do rozpadu ścian. 4. Co niezwykle istotne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania naprawczego nałożył na wnioskodawcę określone obowiązki, w ramach których wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Ów, całkowicie zignorowany przez organy I i II instancji aspekt winien zaś determinować rozstrzygnięcie. 5. Zaskoczeniem było jest dla strony, że stan faktyczny zabudowy działki objętej wnioskiem nie odpowiadał warunkowi dobrego sąsiedztwa. Organy bowiem pominęły okoliczność, że wnioskowany obiekt odpowiada obiektowi, który został w sposób może nie do końca prawidłowy rozebrany i który jest aktualnie odbudowywany. Wyraźnego podkreślenia wymaga, że wnioskowane warunki odpowiadają sposobowi zagospodarowania (zabudowy) działki utrwalonemu na przestrzeni lat. Oczywistym, wobec wnioskowania o warunki zabudowy odpowiadające utrwalonemu sposobowi zagospodarowania działki, jest bowiem spełnienie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 3. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. 1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.",, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. 2. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). 3. Przedmiotem skargi do tut. Sądu uczyniono decyzję SKO w Łodzi z dnia 24 czerwca 2025 r. znak: SKO.4150.293.2025, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 16 kwietnia 2025 r. nr DPRG-UA-X.398.2025 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku gospodarczego w ramach postępowania naprawczego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Wniosek Kółka Rolniczego Ł. w Ł. został złożony dnia 27 grudnia 2024 r. 4. Materialnoprawne postawy wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), [dalej: "u.p.z.p."] oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116), [dalej: "rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy"]. 5. Należy w tym miejscu jednak zauważyć, że dnia 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 cyt. wyżej ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z akt sprawy nie wynika, aby studium utraciło moc, wobec powyższego zastosowanie w sprawie mają przepisy u.p.z.p. w brzmieniu określonym w powołanym wyżej art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej, a więc w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. 6. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. 7. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nowa zabudowa musi kontynuować funkcje oraz cechy architektoniczne i urbanistyczne już istniejących budynków wokół danego terenu – jest to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Wynika z niej, że każda zmiana zagospodarowania jest uzależniona od dostosowania się do charakteru i przeznaczenia terenów sąsiednich. Regulacje w powyższym zakresie mają zapewnić ład przestrzenny, definiowany w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość i uwzględnia różnorodne wymagania funkcjonalne, gospodarcze, społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz estetyczne (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 24.02.2005 r., IV SA/Wa 950/04; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). 8. Zasada dobrego sąsiedztwa nakłada obowiązek dostosowania projektowanej zabudowy do istniejących w otoczeniu funkcji (rodzajów) zabudowy oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych, obejmujących m.in. sposób zagospodarowania terenu oraz formę obiektów budowlanych. Ustalenie warunków nowej zabudowy wymaga, aby na działce sąsiadującej z terenem inwestycji, posiadającej dostęp do tej samej drogi publicznej, znajdował się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego. Obiekt ten umożliwia określenie wymagań wobec planowanej inwestycji, dotyczących zarówno kontynuacji funkcji zabudowy, jak również parametrów, cech oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności odnosi się to do gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z definicją "dobrego sąsiedztwa" zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych został uregulowany w przepisach cyt. wyżej rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. 9. Celem ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, organy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, uwzględniając jednocześnie dotychczasowe brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. 10. Właściwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej zgodnej z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz wymaganiami określonymi w rozporządzeniu w sprawie nowej zabudowy jest kluczowe dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ramach tego opracowania dokonuje się szczegółowej oceny funkcji oraz charakterystyki istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., obejmującym obszar przewidziany pod planowaną inwestycję. Precyzyjne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech architektonicznych w oparciu o dane źródłowe są niezbędne do rzetelnej oceny możliwości pogodzenia istniejącej zabudowy z projektowaną inwestycją (por. np. wyrok NSA z 11.01.2022 r., II OSK 149/19). 11. Obszar analizowany w niniejszej sprawie został wyznaczony wokół terenu inwestycji, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...], tj. 60,0 m (3 x 20,0 m), a więc zgodnie z powołaną wyżej normą art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W aktach sprawy znajduje się mapa w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami obszaru, w oparciu o który przeprowadzono analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na marginesie warto przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się konieczność objęcia analizą również zabudowy występuje na działce, która tylko w części znajduje się w granicach obszaru analizowanego (np. wyroki NSA z 30 czerwca 2017 r. II OSK 2726/15; z 25 września 2019 r., II OSK 2359/18; z 15 czerwca 2023 r. II OSK 2194/20; wyrok WSA w Łodzi z 9 grudnia 2016 r. II SA/ Łd 437/16). 12. Sporządzona w ramach danego postępowania analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną (zob. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Ta ocena i weryfikacja obejmuje także kwestię sporządzenia tego dokumentu przez osobę uprawnioną. Pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach dokumentów opatrzonych oryginalnym podpisem autora analizy wraz z kopią dokumentu potwierdzającego spełnienie przez tegoż autora jednego z wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. 13. Zdaniem Sądu, organy ww. obowiązkom związanym z oceną analizy urbanistycznej uchybiły. W ocenie Sądu kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma bowiem naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego, przede wszystkim zaś § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy poprzez jego niezastosowanie oraz § 2 ust. 3 poprzez jego zastosowanie. Jak wynika z akt sprawy organy ustaliły, że budynek objęty wnioskiem to budynek o funkcji gospodarczej. Taka też funkcja została podana we wniosku z dnia 27 grudnia 2024 r. oraz jego korekcie z dnia 24 stycznia 2025 r. Wobec stwierdzenia przez organ, że zabudowa gospodarcza towarzyszy zazwyczaj zabudowie mieszkaniowej i rzadko występuje jako pojedyncza zabudowa, to w analizie na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy uwzględniono wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. Podkreślić jednak należy, że treść § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy nie pozwala na taką interpretację. Otóż, prawodawca wskazuje, że jedynie "jeżeli na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku", to zastosowanie znajduje § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Tymczasem jak wynika z załącznika graficznego do analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym występuje zabudowa gospodarcza np. na dz. [...], [...], [...], [...]. Wobec tego organ zobligowany był przeprowadzić analizę zabudowy na wyznaczonym obszarze, uwzględniając zabudowę gospodarczą. W związku z tym, że parametry z § 1 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy zostały określone wbrew § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, to – w ocenie Sądu - uznać należy, że sporządzona analiza urbanistyczna nie jest prawidłowa. Jednocześnie przedwczesne jest stwierdzenie, że inwestycja objęta wnioskiem w zakresie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy i udziału powierzchni zabudowy nie stanowi kontynuacji parametrów występujących na działkach sąsiednich. Tym samym zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 61 w związku z art. 59 i art. 6 u.p.z.p. oraz § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy uznać należy za niezasadne. 14. Na marginesie Sąd zauważa ponadto, że za podstawie akt sprawy w ocenie Sądu pojawiają się wątpliwości co do faktycznego przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie. Warto zaznaczyć, że sądy administracyjne dostrzegają różnice między postępowaniem dotyczącym ustalenia warunków zabudowy prowadzonym dla budynków planowanych oraz tych, które już powstały przed ustaleniem dla nich warunków zabudowy. Z jednej bowiem strony w aktach sprawy znajduje się postanowienie nr 529/2024 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, z którego wynika, że postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego toczy się w przedmiocie legalizacji budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz wysokości do 4,5 m, obiektu usytuowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. [...] na działce gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. W decyzji organu pierwszej instancji pojawia się natomiast stwierdzenie, że narożnik dz. ewid. nr [...] nie jest obecnie zabudowany. W tym kontekście pojawia się, w ocenie Sądu, pytanie zasadnicze czy postępowanie legalizacyjne, w ramach którego ma być przedłożona decyzja o warunkach zabudowy nadal się toczy. Należy mieć bowiem na uwadze, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że w przypadku istniejących budynków, postępowanie o ustalenie warunków zabudowy może się toczyć tylko wtedy, gdy zgodnie z prawem jest to niezbędne dla prowadzenia i zakończenia postępowania naprawczego lub legalizacyjnego (por. np. wyrok NSA z 17.02.2022 r., II OSK 505/19). W ramach ponownego rozpoznania sprawy organy winny ustalić także tę kwestię, a przede wszystkim jednoznacznie ustalić, czy dotyczy ono inwestycji planowanej, czy istniejącej nielegalnie i wówczas podjąć właściwe działania procesowe. 15. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, należy uznać, że w realiach rozpoznawanej sprawy organy administracji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego oraz przepisy procesowe, bowiem nie ustaliły w wystarczający sposób wszystkich okoliczności sprawy, które mogły w sposób istotny wpłynąć na wynik postępowania (art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a.). 16. Rozpatrując ponownie sprawę organy – stosownie do art. 153 P.p.s.a. – będą zobligowane do uwzględnienia ww. oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, przy czym Sąd zastrzega, iż nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie ma zapaść w ramach ponownego rozpatrywania sprawy przez organy, gdyż będzie to uzależnione od poczynionych przez organy ustaleń przede wszystkim co do stanu faktycznego, które to ustalenia muszą być poczynione zgodnie z wymogami określonym zwłaszcza w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie organy uzasadnią stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. 17. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). 18. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). P.K.