II SA/Łd 643/13

Dnia 14 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 roku sprawy ze skargi H. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie 1) oddala skargę, 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. K. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek H. S., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r. odmówił H. S. przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. W dniu 5 marca 2013 r. H. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r., oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. W ustawowym terminie strona wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że mąż jej tylko służył w jednostkach, które tropiły Ukraińców. To co napisał we wniosku o przyjęcie do ZBOWiD zostało mu podyktowane przez pracownika urzędu. Wskazała również na trudną sytuację zdrowotną w jakiej obecnie się znajduje. Rozpatrując sprawę ponownie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazaną na wstępie decyzją z dnia [..] r. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] roku. Uzasadniając rozstrzygniecie organ przywołując regulację art. 16 K.p.a. stwierdził, że z powyższego przepisu wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach K.p.a. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 K.p.a. zgodnie, z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zastosowania trybu uregulowanego przepisem art. 154 § 1 K.p.a. konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) decyzja ostateczna nie tworzy prawa dla żadnej ze stron postępowania; 2) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; 3) przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, a ocena czy za zmianą lub jej uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 K.p.a. Dla wydania decyzji zmieniającej lub uchylającej decyzję ostateczną konieczne jest kumulatywne ziszczenie się wskazanych przesłanek. W niniejszej sprawie po ustaleniu bezspornej kwestii, iż decyzja z dnia [...] r. o odmowie przyznania uprawnień wdowy po kombatancie jest decyzją ostateczną i nie tworzy prawa, najistotniejszego znaczenia nabiera kwestia odnosząca się do istnienia lub nieistnienia interesu społecznego, lub słusznego interesu strony, które miałyby uzasadniać konieczność zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Według Kierownika Urzędu obecnie strona nie przedstawiła żadnych nowych dowodów i nie wskazała na jakiekolwiek okoliczności, by za wzruszeniem ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania - tj. w niniejszej sprawie decyzją Kierownika Urzędu z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] r. Dążenie do zmiany decyzji w oparciu o słuszny interes strony lub interes społeczny może być aktualne w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany obowiązującego prawa, które nastąpiły po dniu wydania decyzji ostatecznej. Następnie Kierownik Urzędu wskazał, że jak już wielokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny uprawnienia przysługujące wdowom pozostałym po kombatantach nie mają charakteru samoistnego lecz pochodny. Oznacza to, że uprawnienia takie mogą istnieć tylko wówczas, jeżeli uprawnienia kombatanckie będące w tej sytuacji uprawnieniami pierwotnymi przysługiwały zmarłemu małżonkowi i uprawnienia te małżonek ten utrzymałby, gdyby obecnie żył. Zgodnie z brzmieniem art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach (...), pozbawia się uprawnień kombatanckich osobę, które w latach 1944-1956: była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) tej ustawy odczytywanym samodzielnie osoba, której dotyczy powyższy przepis nie może uzyskać uprawnień kombatanckich z żadnego tytułu, nawet gdyby okoliczności faktyczne mające lec u podstaw wydania pozytywnego rozstrzygnięcia zostały należycie udokumentowane. Taka sytuacja – w ocenie organu - ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w aktach sprawy znajduje się pismo Instytutu Pamięci Narodowej, z którego wynika, iż 2 Brygada KBW, w której służbę pełnił zmarły mąż strony - M.S., zwalczała Narodowe Siły Zbrojne, Armię Krajową, Zrzeszenie "Wolność i Niezawisłość" oraz Narodowe Zjednoczenie Wojskowe. Akta postępowania zawierają także zaświadczenie wydane przez Wojskową Komendę Uzupełnień w K. z dnia 28 stycznia 1978 r., z którego treści wynika, że M.S. brał udział w walce z reakcyjnym podziemiem. Ponadto sam M.S. w deklaracji członkowskiej ZBoWiD pisał, iż brał udział w walkach z reakcyjnym podziemiem podczas swojej służby w KBW. Zdaniem organu sama współpraca z organami represji (niezależnie od stosunku prawnego leżącego u podstaw pracy lub współpracy) nastawionymi na zwalczanie polskich ruchów niepodległościowych musi być oceniona negatywnie i to bez względu na to, o jakie stanowiska i charakter zatrudnienia w tych organach chodzi (wyrok TK z dnia 15 lutego 1994 r.; sygn. akt K 15/93; OTK ZU 1994/1/4). W niniejszej sprawie nie uległy zmianie, ani też nie ujawniły się żadne okoliczności, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki z art. 154 K.p.a. Z tych względów mając na uwadze treść wskazanych powyżej przepisów oraz okoliczności faktycznych Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych rozstrzygnął jak na wstępie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. H. S. podkreśliła, że w chwili śmierci jej zmarły mąż M. miał przyznane uprawnienia kombatanckie, wobec czego - jej zdaniem - należą jej się uprawnienia wdowy po kombatancie. W dalszej części skargi strona wyraziła niezadowolenie z wydanych dotychczas rozstrzygnięć, zwróciła również uwagę na sytuację zdrowotną, w jakiej się znajduje, wnosząc o ponowne pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Odpowiadając na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzje organu wydane w obydwu instancjach nie naruszają przepisów prawa. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.154 K.p.a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie. Stosownie do art. 154 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (por. J.Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s.693 ). Postępowanie toczące się w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nowym, w którym badane są przesłanki z art. 154 § 1 k. p. a. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Oczywistym jest, iż zastosowanie art.154 K.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art.154 K.p.a. nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na obejście przepisów prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m. in. w interesie strony. Nie ulega również wątpliwości, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie organ słusznie uznał, iż nie uległy zmianie i nie ujawniły się żadne okoliczności, które pozwoliłyby na przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki z art. 154 K.p.a. Ponadto decyzja ostateczna z dnia [...] r. w żaden sposób nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r., poz. 400), który to przepis wskazuje na pochodny charakter uprawnień wdowy po zmarłym kombatancie. Art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach wymienia rodzaje uprawnień kombatantów i innych osób uprawnionych. Ustęp 3 tego artykułu stanowi z kolei, że uprawnienia, o których mowa w ust. 2 przysługują również wdowom lub wdowcom – emerytom i rencistom oraz osobom pobierającym uposażenie w stanie spoczynku lub uposażenie rodzinne, pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych. Z kolei w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej, bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Według ustępu 2 uprawnienia, o których mowa w ust. 1, nie przysługują między innymi osobie, która w latach 1944 – 1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. W rozpoznawanej sprawie nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organ i przyjęte za podstawę decyzji w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień wdowy po kombatancie. Nie zostały one skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Bowiem jak wynika z ustaleń organów zmarły mąż skarżącej M.S. miał przyznane uprawnienia kombatanckie przez ZBoWiD z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej w okresie 8.11.1946 r.- 30.07.1948 r. W deklaracji członkowskiej opatrzonej jego podpisem, zainteresowany podawał, że był wcielony do KBW B., ukończył szkołę podoficerską KBW, brał udział w operacjach terenowych na bandy reakcyjne UPA, Młota, Brzozy (czyli zwalczał poakowskie podziemie) i innych popleczników reakcji podziemnej. W aktach znajduje się także pismo Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 14.05.2012 r. potwierdzające, że jednostka, w której służył M. S. , czyli Brygada KBW B. walczyła z UPA, Armią Krajową, Narodowymi Siłami Zbrojnymi, Zrzeszeniem "Wolność i Niezawisłość", Narodowym Zjednoczeniem Wojskowym. Ponadto Samodzielny Pułk Szkolny Szczytno, w którym mąż skarżącej także służył, w okresie listopad 1946 – maj 1947 brał udział w walkach z Narodowymi Siłami Zbrojnymi. Okoliczność udziału męża skarżącej w walce z reakcyjnym podziemiem potwierdza również zaświadczenie z dnia 28 stycznia 1978 r., wydane przez Wojskową Komendę Uzupełnień w K.. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że pojęcie "aparatu bezpieczeństwa publicznego" oznacza wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (zob. uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 7 maja 1992 r., sygn. II UZP 7/91 - OSNC APU nr 10/92, poz. 174, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. OSK 1126/04 - Lex nr 165721, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. II OSK 387/06 LEX nr 344537). Tak też przyjął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r., K 15/1993 - OTK 1994/1/4. Tym samym uznaje się, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. Zatem trafne jest stanowisko organu, że zmarły mąż skarżącej, odbywając służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w latach 1946 - 1948, służył w istocie w aparacie bezpieczeństwa. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy należy interpretować oddzielnie, ten kierunek w orzecznictwie NSA został wyraźnie zaznaczony (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1126/04 oraz powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2529/11, dostępne w CBOIS: http://cbois.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie przyjmował, iż na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Udział w ramach służby w KBW w walkach z niepodległościowym podziemiem nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej powodował utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Jak słusznie wskazuje organ nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż komisja weryfikacyjna ZBoWiD w 1978 r. przyznała zmarłemu kombatantowi członkostwo z tytułu utrwalania władzy ludowej poprzez prowadzenie walk z reakcyjnym podziemiem. Uwzględniając powołane orzecznictwo NSA oraz TK należy w pełni podzielić pogląd organu, iż sam fakt służby w KBW powoduje utratę uprawnień kombatanckich. W świetle powyższego, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że zmarły kombatant pełnił służbę w formacji wojskowej Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, co zasadnie zostało zakwalifikowane przez organ jako stan przewidziany w dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach. W konsekwencji winno to skutkować odmową przyznania H. S. uprawnienia wdowy po kombatancie M.S.. Uprawnienie wdowy ma bowiem charakter pochodny do uprawnienia kombatanta. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2013 r. II OSK 185/12 – Wyrok NSA (publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Niespornym jest, że M.S. przed śmiercią nie został pozbawiony uprawnień kombatanckich. Instytucja praw nabytych, na którą powołała się strona skarżąca nie ma jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, jako że organ zobligowany był wydać decyzję zgodą z obowiązującymi przepisami ustawy o kombatantach, a w świetle tych przepisów M.S. nie mógłby zachować dotychczasowych uprawnień kombatanckich. W konsekwencji założenia, że uprawnienia wdowy są pochodną uprawnień pierwotnych jej męża, brak było przeto podstaw do pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej, a w konsekwencji złożonej przez nią skargi. Za nietrafny należy natomiast uznać zarzut skarżącej, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Orzekający w sprawie organ zebrał w sposób prawidłowy materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie kategorycznych ustaleń faktycznych. Materiał ten został następnie prawidłowo oceniony, a strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się z tym materiałem. Została również poinformowana o możliwości wypowiedzenia się, co do jego zawartości oraz o możliwości zgłoszenia ewentualnych żądań lub wniosków dowodowych. Subiektywne odczucie skarżącej, iż została ona pokrzywdzona wydaną w sprawie decyzją, nie mogło zostać wzięte pod uwagę. Należy powtórzyć, że uprawnienia wynikające z powoływanego wcześniej aktu prawnego nie mają charakteru praw podmiotowych, a są dobrodziejstwem nadawanym osobom spełniającym kryteria ściśle sprecyzowane przez ustawodawcę. Przyznanie uprawnień nie następuje w drodze decyzji o charakterze uznaniowym, lecz musi mieć za podstawę albo działalność, z którą ustawa łączy te uprawnienia, bądź też cierpienia zadane ofiarom represji w miejscach i z przyczyn określonych w tej ustawie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2001 r., sygn. akt V SA 214/01 publ. LEX 79620). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu Sąd rozstrzygnął w oparciu o regulację art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). m.ch.