II SA/Łd 645/17

Dnia 15 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łasku na uchwałę Rady Gminy Sędziejowice z dnia 26 września 2012 r. nr XVIII/148/12 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości stwierdza nieważność punktu H załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. LS Prokurator Rejonowy w Łasku zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy Sędziejowice z dnia 26 września 2012r., nr XVIII/148/12, w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości wraz z załącznikiem nr 1, zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 15. art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – w skrócie: "u.s.g." – oraz art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391) – zwanej dalej: "u.c.p.g." –polegające na nałożeniu na osoby składające deklarację podania w załączniku nr 1 do uchwały nr XVIII/148/12 Rady Gminy Sędziejowice z dnia 26 września 2012 roku złożenia oświadczenia o zgodności z prawdą danych pod rygorem odpowiedzialności karnej (punkt H załącznika nr l do ww. uchwały), podczas gdy brak jest upoważnienia ustawowego do podejmowania takich działań przez organy jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Prokuratora wskazane wyżej przepisy nie stanowiły podstawy do zawarcia w treści załącznika nr 1 w części H w rubryce "oświadczenie i podpis składającego/osoby reprezentującej składającego" oświadczenia o treści: "Oświadczam, że jestem świadomy/a odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym". Co więcej, nie upoważniały one Rady Gminy do zawarcia w deklaracji jakiegokolwiek rygoru odpowiedzialności karnej za podanie niezgodnych z prawdą. Prokurator podkreślił, że wprawdzie ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do celów aktów prawa miejscowego. Zgodnie z tym stanowiskiem należy przyjąć, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż posiada jego znamiona. Posiada ona cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności, określa również adresata - poprzez wskazanie jego cech, a nie wymienienie go z nazwy. Dyspozycja uchwały określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności oraz ustala wzory deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z których zobowiązani są korzystać właściciele nieruchomości zamieszkałych. Kwestionowana uchwała Rady Gminy zobowiązywała wszystkich właścicieli nieruchomości zamieszkałych, a położonych na terenie miasta do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi na uchwalonym tym aktem formularzu. Skarżący zauważył, że brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań. Powołane na wstępie przepisy, a stanowiące podstawę wydania zaskarżonych uchwał nie stwarzają jakichkolwiek podstaw wprowadzenia do deklaracji i informacji składanych przez właściciela nieruchomości klauzuli, zgodnie z którą podmiot podpisujący deklarację oświadczałby, że jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym. Kwestionowana klauzula nie stanowi objaśnienia dotyczącego sposobu wypełnienia deklaracji. Odnośnie zaś zamieszczenia w deklaracji innych pouczeń należy mieć na uwadze, że upoważnienie ustawowe dopuszcza tylko jedno, a mianowicie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Wprowadzenie do deklaracji kwestionowanego oświadczenia oznacza zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego z ww. ustaw. Zdaniem Prokuratora skoro nie istnieje ogólna norma kompetencyjna w tym zakresie, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowiły podstawy do zawarcia w formularzu deklaracji rygoru odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym to w tym zakresie powinna zostać stwierdzona nieważność uchwał Rady Gminy w Sędziejowicach, o której mowa powyżej. Prokurator wskazał także, że choć kwestionowana uchwała została podjęta w 2012r., to obecnie brak jest ograniczenia czasowego co do możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Wynika to wprost z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 ustawy z dnia 12 maja 2000 roku o zmianie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 48, poz. 552), tj. od dnia 15 lipca 2000 roku. Po wskazanej zmianie przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że są one aktem prawa miejscowego. Na tej podstawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Sędziejowice w części dotyczącej załącznika nr 1 w zakresie znajdującego się oświadczenia w przedmiocie odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym (punkt H załącznika). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sędziejowice podkreśliła, że dokonana przez Prokuratora Rejonowego w Łasku analiza prawna kwestionowanego zapisu załącznika do zaskarżonej uchwały nie jest podważona przez organ. Podkreślono jednak, że zaskarżona uchwała nie znajduje się w obrocie prawnym bowiem straciła ona moc na podstawie uchwały nr XXXII/152/13 z dnia 30 grudnia 2013r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.2017.1369, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Zarzuty skargi są uzasadnione, organ również uznał ich trafność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt. II FSK 3302/15 (LEX nr 2036535), organy władzy publicznej, do których zaliczane są także organy samorządowe, mogą działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Zasada ta stanowi gwarancję ochrony obywateli przed omnipotencją organów państwa. Organy władzy publicznej mogą działać jednie w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, określające ich zadania, właściwość i tryb postępowania. Władza publiczna działa bowiem według reguły: "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Mając na uwadze brzmienie art. 94 i 168 Konstytucji RP, należy wskazać, że zasada ta nie doznaje ograniczeń w odniesieniu do działalności uchwałodawczej organów samorządu terytorialnego w zakresie stanowienie prawa miejscowego. Obowiązek przestrzegania upoważnień ustawowych przy stanowieniu prawa miejscowego znajduje także potwierdzenie w art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g." Przepis art. 6n ust. 1 u.u.c.p.g. zawiera upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego, określającego wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Jednocześnie przepis ten enumeratywnie i wyczerpująco wskazuje, jakie kwestie mogą i powinny zostać uregulowane uchwałą. Z przepisu tego w żadnym razie nie można wywieść upoważnienia dla rady gminy do zamieszczenia w deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej. Z powyższego wynika, że zamieszczenie we wzorze deklaracji pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych ze stanem faktycznym stanowi przekroczenie zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego. Stanowienie prawa miejscowego bez upoważnienia ustawowego lub z przekroczeniem granic tego upoważnienia jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Wobec tego zasadnie Prokurator podniósł zarzut, że zawarte w punkcie H załącznika nr 1 do ww. uchwały oświadczenie o zgodności z prawem podanych danych pod rygorem odpowiedzialności karnej przekracza ramy upoważnienia ustawowego, wynikające z unormowania art. 6 u.u.c.p.g. Wydanie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z 20 grudnia 2012 r. w opisanej wyżej części z istotnym naruszeniem normy art. 6n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obliguje sąd do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej części aktu następuje ex tunc, zatem dla oceny zasadności skargi nie ma znaczenia, że zaskarżone unormowanie zostało uchylone przez organ, skoro w okresie obowiązywania rodziło skutki prawne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. A.B.