II SA/Łd 647/11

Dnia 30 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i dwadzieścia groszy) złotych obejmującą stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji mocą decyzji z dnia [...] roku odmówił przyznania M. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na M. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. W. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym od dnia 28 lutego 2011 roku. M. R. nie spełnia zaś warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż jest znajomą M. W., nie jest z nim spokrewniona, a zatem nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec M. W. W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. zarzuciła, że jest niesłuszna i niesprawiedliwa. Wskazała, iż zamieszkuje wspólnie z M. W., pozostają w konkubinacie i posiadają wspólne konto bankowe. Odwołująca jest zameldowana na stałe w mieszkaniu M. W., który w swoim testamencie wskazał ją jako spadkobierczynię. Nikt z najbliższej rodziny M. W. nie jest w stanie podjąć się opieki nad nim, w związku z czym odwołująca musi zrezygnować z pracy, aby taką opiekę sprawować. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). Świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zgodnie z art. 17 ust. 1 w/w ustawy, przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, bądź opiekunowi faktycznemu dziecka jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jak wskazał organ, o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (w szczególności rodzice), a także opiekun faktyczny dziecka, którym – zgodnie z art. 3 pkt 14 ustawy o świadczeniach rodzinnych – jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Jednakże osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). Obowiązek alimentacyjny, czyli obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). W stanie faktycznym sprawy, odwołująca się nie należy do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, tzn. do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, co wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają tu inne okoliczności podnoszone przez stronę, a związane ze sprawowaniem opieki. Jak wskazał dalej organ, przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, może mylić w przypadku zbyt pobieżnej lektury, szczególnie zwrotu "osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu". Powyższy przepis został dodany do ustawy przez ustawę z dnia 19 listopada 2009 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706). Przepisu tego nie można jednak interpretować w oderwaniu od art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyraźnie odnoszącego się do krewnych. Ponadto wątpliwości rozwiewa treść uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej, gdzie napisano, że doprecyzowanie zasad ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ma na celu wyraźne wskazanie zakresu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W projektowanej regulacji podkreślono, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje przede wszystkim osobom najbliższym, tj. matce, ojcu, czy dzieciom (są to osoby spokrewnione w pierwszym stopniu). Natomiast dalszym krewnym tylko w przypadku, gdy nie ma osób najbliższych albo osoby te nie mogą wypełnić swojego obowiązku. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom strony, Trybunał Konstytucyjny nie "dał" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom pozostającym w konkubinacie. W skardze na powyższą decyzję M. R. ponownie wskazała, że nikt z bliskich M. W. nie jest w stanie podjąć się opieki nad nim, a on takowej opieki wymaga. Z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki skarżąca nie jest w stanie podjąć pracy. Zdaniem skarżącej, skoro żadna osoba spokrewniona z M. W. nie może sprawować nad nim opieki, to odpowiednie świadczenie przysługuje jej jako osobie, która faktycznie tą opiekę sprawuje. Skarżąca podała, że przed organami administracji występuje w charakterze pełnomocnika M. W. Przed sądem powszechnym zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustanowienia skarżącej opiekunem prawnym M. W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji organu II, jak i I instancji, doszedł do przekonania, że przy wydaniu kwestionowanych decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować mogło ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na mocy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad M. W. Organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawczyni, organ odwoławczy podzielił pogląd i stanowisko zaprezentowane w organie I instancji. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca jest osobą obcą wobec M. W., a to że wspólnie zamieszkują i pozostają w związku nieformalnym (konkubinacie), nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Materialno – prawną podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 w/w ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na mocy art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Przy czym art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2010 roku, został wprowadzony przez art. 13 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. Nr 219, poz. 1706). Jak z cytowanych przepisów wynika, ustawodawca wiąże uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z więzami pokrewieństwa oraz obowiązkiem alimentacyjnym. Dla sprecyzowania pojęcia obowiązku alimentacyjnego, który jest pojęciem prawnym, należy sięgnąć do przepisów Działu III Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zatytułowanego "Obowiązek alimentacyjny". Stosownie do przepisu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Zgodnie z art. 617 § 1 zd. pierwsze i § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, zaś stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, wskutek których powstało pokrewieństwo. Zatem z regulacji określających krąg osób zobowiązanych do alimentacji, jak i ze znowelizowanego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (poprzez dodanie ust.1a) wynika, że ustawodawca konsekwentnie utrzymał zasadę, że do świadczenia tego uprawnieni są krewni osoby wymagającej opieki i to z najbliższego kręgu, natomiast dalsi krewni tylko w warunkach precyzyjnie określonych w ustawie. Osobom obcym, które sprawują faktyczną opiekę nad osobą tej opieki wymagającą, ustawodawca, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie przyznał. Należy pamiętać, że ustawa zawiera legalną definicję opiekuna faktycznego dziecka, która odbiega nieco od pojęcia potocznego (oznacza to jedynie osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka) Jak z powyższego wynika, uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym są przede wszystkim osoby spokrewnione. Również w uzasadnieniach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, który zajmował się zagadnieniem wykluczenia określonych kategorii osób spośród uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego akcentowano niedopuszczalność wyłączenia osób należących do kręgu rodziny, a więc związanych pokrewieństwem z osobą niepełnosprawną w stopniu określonym w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. I tak wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 roku, w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008/6/10) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Natomiast, wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 roku w sprawie o sygn. akt P 41/07 (OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "b" ustawy w zakresie w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie mowa jest o rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca, pozostając z M. W. w związku nieformalnym (konkubinacie), jest dla niego osobą obcą. Skarżąca nie należy do członków rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność, że nikt z rodziny nie może sprawować opieki nad niepełnosprawnym, nie zmienia faktu, że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na powyższe stanowisko pozostaje także kwestia, iż skarżąca została umocowana przez niepełnosprawnego do pełnienia funkcji jego pełnomocnika, jak i fakt ustanowienia skarżącej jego spadkobiercą. W sprawie brak było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o którym stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. W punkcie drugim wyroku Sąd postanowił o przyznaniu wynagrodzenia dla osoby pełniącej funkcje pełnomocnika skarżącej z urzędu na mocy art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" przy zastosowaniu § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). k.o.