II SA/Łd 649/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do środowiskowego domu samopomocy społecznej na pobyt dzienny uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] nr: [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania K.P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 2, ust. 4, art. 51a ust.1, ust. 2, ust. 5, art. 51b ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 106 ust. 1, ust. 4, art. 107 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 823), § 7 ust. 1 pkt 5, 6, 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz.U. nr 238, poz. 1586) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] o odmowie skierowania K.P. do Środowiskowego Domu Samopomocy w K. na pobyt dzienny. Po rozpatrzeniu wniosku K.P. z dnia 26 lutego 2015 r. organ I instancji odmówił skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy w K., po ustaleniu, iż aktualnie wszystkie miejsca statutowe są w pełni wykorzystane i nie ma możliwości przyjęcia nowego uczestnika. Z odwołania od decyzji organu I instancji wynika, iż K.P. był już klientem Środowiskowego Domu Samopomocy w K., ale nie przedłużono mu umowy o korzystanie z usług ośrodka. Jednocześnie pracownik socjalny poinformował stronę, iż decyzja o przedłużeniu umowy pozostaje w kompetencji ośrodka, co stało się przyczynkiem do próby złożenia wniosku wraz z dokumentacją medyczną, przy czym ośrodek odmówił przyjęcia tych dokumentów, strona przesłała je zatem pocztą. Nadto, w dniu 16 marca 2015 r. przyjechał do wnioskodawcy pracownik socjalny, z którym strona umówiła się, że z wnioskiem o przedłużenie umowy przyjedzie do strony w dniu 17 marca 2015 r., co też pracownik uczynił i wówczas wnioskodawca podpisał wniosek z datą wsteczną 10 marca 2015 r., jednakże organ wydał decyzję odmowną. Opisaną decyzją z dnia [...] organ odwoławczy podzielił ocenę stanu faktycznego i prawnego wywiedzioną przez organ I instancji. Przytaczając pełną treść przepisów prawa wskazanych w podstawie swego rozstrzygnięcia organ przypomniał, iż po wystąpieniu strony z wnioskiem, organ I Instancji zwrócił się na piśmie do Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w K., który poinformował, iż na dzień 3 marca 2015 r. wszystkie miejsca statutowe – 40 miejsc – są w pełni wykorzystane, zatem na chwilę obecną nie ma możliwości przyjęcia nowego uczestnika. Nadto z uwagi na duże zainteresowanie usługami świadczonymi przez ośrodek 12 osób oczekuje na przyjęcie, strona została wpisana na listę osób oczekujących na pozycji 13. Kolegium podkreśliło, iż mimo rozumienia sytuacji strony organ nie może postępować zgodnie z życzeniem osób zainteresowanych, sprzecznych m.in. z przepisami, na straży których ma obowiązek stać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.P. zarzucił naruszenie art. 8 i art. 10 k.p.a., co skutkowało niezbadaniem istoty sprawy i przez co pozbawiony został możliwości uczestniczenia w zajęciach ośrodka. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i skierowanie do Środowiskowego Domu Pomocy lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, iż wbrew ocenie organu I instancji nie jest nowym uczestnikiem, korzystał bowiem z pomocy Środowiskowego Domu Pomocy od dnia 1 stycznia 2013 r. Niemniej jednak z uwagi na opisane w odwołaniu okoliczności uniemożliwiono stronie wystąpienie o przedłużenie umowy. Nadto gdyby organy dopełniły swych obowiązków wynikających z art. 8 i art. 10 k.p.a. to skarżący mógłby zgłosić odpowiednie wnioski dowodowe, o przesłuchanie osób wskazanych w odwołaniu. Zdaniem strony organ przekroczył granice uznania administracyjnego, tym bardziej, iż decyzja odmowna została skierowana do skarżącego jeszcze zanim strona złożyła wniosek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu były decyzje wydane po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem K.P. o przyznanie świadczenia w formie usług realizowanych w Środowiskowym Domu Samopomocy w K. Tego rodzaju świadczenie znajduje umocowanie w przepisach ustawy o pomocy społecznej, m.in. w przepisie art. 51a ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy. Z postanowień przywołanych aktów prawnych wynika, iż osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone w ośrodku wsparcia. Zgodnie z art. 51a ust 1 - 2 ustawy, ośrodkami wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi są: środowiskowy dom samopomocy lub klub samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej. Środowiskowy dom samopomocy świadczy usługi w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym. Zasady kierowania do środowiskowych domów samopomocy reguluje przywołane już rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy - dalej: rozporządzenie. Skierowanie na pobyt całodobowy wydaje się w przypadku wystąpienia potrzeby spowodowanej sytuacją życiową lub rodzinną osoby albo w przypadku realizacji całodobowego treningu samoobsługi i umiejętności społecznych w ramach indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego. Rozporządzenie nie określa przesłanek skierowania na pobyt dzienny do takiej placówki ani przypadków odmowy skierowania do niej. Pozostawia się w tym względzie swobodę organowi kierującemu. Powinien on uwzględnić zarówno stan zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do placówki, jak i ocenić potrzebę udzielenia pomocy społecznej w formie usług świadczonych przez dom (§ 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia) . Ocena stanu faktycznego sprawy powinna być dokonywana zgodnie z celami i zasadami ogólnymi określonymi w art. 2-4 ustawy, a także w kontekście art. 11 ustawy. W szczególności trzeba mieć na względzie to, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Należy ocenić m.in. czy nie zachodzi ryzyko marnotrawienia pomocy oraz czy pomoc jest adekwatna do potrzeb świadczeniobiorcy (vide: Iwona Sierpowska, Komentarz do art. 51(b) ustawy o pomocy społecznej, System Informacji Prawnej Lex 35/2015). Lektura zaskarżonych decyzji w kontekście przywołanych uregulowań prawnych, a przede wszystkich podstawowych zasad postępowania administracyjnego uzasadnia ocenę sądu, iż zaskarżone akty w pełni zasługiwały na wyeliminowanie z obrotu prawnego. Bezsprzecznie sposób sformułowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. uniemożliwia w istocie kontrolę sądowoadministracyjną. Nadto postępowanie wyjaśniające przeczy podstawowym zasadom procedowania, gdyż w istocie niezbędnego dla rozstrzygnięcia postępowania dowodowego nie przeprowadzono, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Zdaniem sądu już decyzja Wójta Gminy [...] zasługiwała na weryfikację w toku kontroli międzyinstancyjnej, gdyż organ I instancji nie wywiązując się z podstawowych zasad postępowania wydał decyzję, w której jedynie lakonicznie wskazał na ustalenie faktyczne, dotyczące braku miejsc w placówce, które w jego ocenie stanowi podstawę negatywnego załatwienia wniosku strony. Zupełnie odstąpił od dokonania subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego do odpowiedniej normy prawnej, ograniczył się do wskazania w podstawie prawnej szeregu przepisów, ale nie wskazał konkretnej normy, która stanowi podstawę decyzji i nie wyjaśnił faktycznych i prawnych przesłanek jej zastosowania w tej sprawie, jak również, w odniesieniu do której organ odwoławczy byłby w stanie przeprowadzić kontrolę zasadności jej zastosowania. Co więcej, organ zupełnie nie odniósł się do danych zgromadzonych w toku wywiadu środowiskowego, do wynikającej już z samego wniosku okoliczności, iż strona nie jest nowym kandydatem na uczestnika ośrodka, bowiem korzystała z tego rodzaju pomocy – już we wniosku strona podała, iż poprzednia decyzja wygasła z dniem 31 grudnia 2014 r. W kontekście tej informacji organ zupełnie nie wyjaśnił i nie rozważył, czy w związku z tym ewentualna wnioskowana pomoc może być udzielona wnioskodawcy jako nowemu petentowi, czy w ramach kontynuacji terapii i jakie konkretne normy prawne będą miały zastosowanie w sprawie. W szczególności organ nie zbadał indywidualnej dokumentacji strony (§ 24 rozporządzenia), jaka winna być prowadzona w ośrodku w sytuacji, gdy skarżący był uprzednio uczestnikiem zajęć i na okoliczność tę się powoływał. Z kolei organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia pełnego brzmienia przepisów wskazanych w podstawie prawnej swej decyzji i do wskazania, iż decyzja jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego oraz do powtórzenia ustalenia faktycznego poczynionego przez organ I instancji, że brak jest wolnych miejsc w placówce. Tak skonstruowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji jasno wskazuje, iż organ II instancji dopuścił się przede wszystkim naruszenia przepisów art. 138 w związku z art. 15 k.p.a., ale w istocie również przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z niezrozumiałych dla sądu względów, organ II instancji odstąpił od ponownego rozpatrzenia sprawy, nie podjął się wyjaśnienia ale przede wszystkim analizy stanu faktycznego sprawy, podobnie jak organ niższej instancji nie przeprowadził subsumcji i nie starał się wyjaśnić stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem uznać, iż takim wyjaśnieniem jest przywołanie kilku tez z orzeczeń sądów administracyjnych bez powiązania ich z indywidualnie ustalonym na potrzeby konkretnej sprawy administracyjnej stanem faktycznym i prawnym. Lektura uzasadnienia prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozwala na ustalenie, który czy też które, z zacytowanych przepisów były podstawą zaskarżonej decyzji, co oznacza, iż nie jest możliwa kontrola sądowa co do prawidłowości ich zastosowania. Nadto organ II instancji zupełnie nie odniósł się do argumentów zawartych w odwołaniu, nie wyjaśnił tym samym stronie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa jest możliwe przedłużenie jej umowy na kolejny okres, czy jej wniosek jest analizowany jako składany na potrzeby zawarcia nowej umowy, na nowy okres. Co więcej nie wyjaśnił stronie, która pozostaje w przekonaniu, iż w dniu 10 marca 2015 r. podpisała wniosek o przedłużenie pobytu w ośrodku, że faktycznie wniosek nadesłała pocztą – o czym też pisze – zaś w dniu 10 marca 2015 r. przeprowadzony został z nią wywiad środowiskowy. I wprawdzie ów wywiad został przeprowadzony na potrzeby niniejszej sprawy i w zasadzie dla dokonania ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia co do istoty, to ostatecznie żaden z organów nie odniósł się do tych informacji. W obu instancjach organy oparły swe decyzje wyłącznie na okoliczności faktycznej, że brak jest wolnych miejsc w Środowiskowym Domu Samopomocy w K. Zauważyć trzeba, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na konieczność rozważenia słusznego interesu obywatela w kontekście interesu ogólnego, dając jednak w istocie prymat temu ostatniemu, w efekcie podejmując lakoniczne i arbitralne rozstrzygnięcie, które nie bez przyczyny odczytane zostało przez wnioskodawcę jako przejaw lekceważenia. Nie budzi wątpliwości sądu, iż skarżący z uwagi na stan zdrowia potrzebuje pomocy w codziennym funkcjonowaniu oraz w zrozumieniu określonych sytuacji prawnych i faktycznych i chociażby już z tego względu – abstrahując od obowiązku ustawowego – organ powinien był precyzyjnie wyjaśnić stronie, jakie ustalenia faktyczne poczynił w toku postępowania wyjaśniającego i jakie przepisy prawa uzasadniają negatywne dla strony orzeczenie. W toku postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej obowiązany jest do dokonania oceny dowodów, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Na tym etapie organ winien ocenić, którym dowodom winien odmówić dania wiary (w całości bądź części), a którym dać wiarę i dlaczego. Ten proces winien znaleźć odzwierciedlenie w odrębnej części uzasadnienia decyzji (uzasadnieniu faktycznym, które w szczególności winno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (verba legis - art. 107 § 3 in medio k.p.a.). Dopiero wykonanie tej pracy myślowej organu, winno być przełożone na ustalony stan faktyczny, to jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Tylko bowiem fakty ustalone przez organ mogą być podstawą aktu subsumcji (podciągnięcia prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego, pod normę prawa materialnego, która winna znaleźć zastosowanie w sprawie). Organ administracji obowiązany jest przy tym do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest z kolei ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2234/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przede wszystkim przedstawić i udokumentować stan faktyczny sprawy, w szczególności ustalić sytuację skarżącego w kontekście odpowiednio zapisów § 7 pkt 6, 7, 8 rozporządzenia w sprawie środowiskowych domów samopomocy, kiedy i w jakim trybie określono dla niego indywidualny plan postępowania i czy plan ten został realizowany, jakie formy zajęć podejmowane były przez skarżącego w poprzednich okresach, czy założone cele zostały osiągnięte, czy też wskazane są dalsze lub inne formy wsparcia. Udokumentowania i uzasadnienia, a przede wszystkim wnikliwej analizy wymaga zatem sytuacja faktyczna i prawna skarżącego. Przypomnieć należy, że w świetle art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organy zobowiązane są do należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ winien mieć na uwadze, iż skoro przywołane przepisy prawa materialnego – mające zastosowanie w niniejszej sprawie - nie określają przesłanek skierowania na pobyt dzienny do odpowiedniej placówki ani przypadków odmowy skierowania do niej, to pozostawione przez ustawodawcę działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza z pewnością dowolności w tym działaniu. Organ powinien uwzględnić zarówno sytuację, w tym stan zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do placówki, jak i potrzebę udzielenia pomocy społecznej w formie usług świadczonych przez dom (§ 7 pkt 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia). Ocena stanu faktycznego sprawy powinna być dokonywana zgodnie z celami i zasadami ogólnymi określonymi w art. 2 - 4 ustawy, a także w kontekście art. 11 ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. IB