II SA/Łd 65/19

Dnia 11 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 roku sprawy ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. IB Decyzją z dnia [...] znak [...] Burmistrz O. orzekł o odmowie przyznania A. C. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią T. K. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj.: w związku z kontynuacją nauki w systemie dziennym A. C. tylko okresowo sprawuje opiekę nad babcią, w związku z tym nie jest spełniona przesłanka sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jej niepodejmowaniem, brak jest związku przyczynowego między powstrzymywaniem się przez wnioskodawczynię od podjęcia zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie wykazano też, aby córki T. K., które obciąża obowiązek alimentacyjny w bliższej kolejności nie mogły sprawować opieki nad matką. W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. podniosła, że spełnia wszelkie kryteria dotyczące opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wynikające z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dochód na osobę w rodzinie nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (wynosi zaledwie 426,53 zł). Nie podejmuje zatrudnienia i cały swój czas poświęca opiece nad babcią. Nie ma też środków pozwalających jej na zatrudnienie opiekunki. Zaniechała zarejestrowania się w Urzędzie Pracy, gdyż mimo gotowości i chęci podjęcia pracy, nie ma możliwości jej pogodzenia z opieką nad babcią, a jest jedyną osobą w rodzinie mogącą to robić. Nie zachodzi w jej przypadku sytuacja "niepodejmowania zatrudnienia z powodu braku kwalifikacji". Jest wiele zajęć, które mogłaby wykonywać, także w godzinach popołudniowych, czyli po szkole. Strona zauważyła, że fakt uczęszczania do szkoły nie przesądza o jedynie "okresowym" charakterze jej pracy na rzecz babci. Opieka nie jest okresowa, lecz codzienna i całodobowa. Ponadto, w jej ocenie w przypadku rodziny zachodzi niemożność sprawowania opieki przez wszystkie dzieci T. K., zatem obowiązek tej opieki spoczywa na niej. Na dowód tego załączyła do odwołania oświadczenia córek – I. K. H. K. i B. M. oraz orzeczenie lekarza orzecznika ZUS w sprawie S. K. (męża I. K.) i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności H. K. i B. M. Skarżąca zaznaczyła, iż wcześniej było już przedstawione orzeczenie o niepełnosprawności i zaświadczenie lekarskie potwierdzające schorzenia jej matki Z. C. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że T. K. (wdowa), w związku z opieką nad którą skarżąca ubiega się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w O. z dnia [...] Nr akt [...] zaliczona została do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. W orzeczeniu wskazano, iż wymaga opieki osoby drugiej. Z informacji znanych Kolegium z urzędu (decyzja [...] z dnia [...]) wynika, że T. K. mieszka wraz córką Z. C. i jej rodziną. Opiekę nad nią sprawuje A. C. (wnuczka). Dalej organ wskazał, że jak wynika z literalnego brzmienia powołanego przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r., prawo ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wywodzi się z obowiązku alimentacyjnego. Zgodnie z art. 128 K.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 K.r.o.). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). Ponadto, z art. 617 § 1 K.r.o. wynika, że krewnymi w linii prostej są zstępni (syn, córka, wnuk, prawnuk) oraz wstępni (rodzice, dziadkowie, pradziadkowie). Organ podkreślił, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje z mocy prawa, a nie z wyboru dokonanego w rodzinie przez jej członków. Ponadto, obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonej ilości produktów potrzebnych do życia, bądź też na osobistych staraniach. W sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji wybiera ten ostatni sposób wspomagania potrzebującej osoby mu bliskiej, rezygnując z zatrudnienia po to, by osobistym staraniem wspierać tę osobę, z pomocą przychodzi mu Państwo. Organ wskazał, że skarżąca jest wnuczką wymagającej opieki T. K., która ma jeszcze cztery córki, a więc osoby zobowiązane w bliższej, niż skarżąca, kolejności w rozumieniu art. 132 K.r.o. do spełnienia obowiązku alimentacyjnego (w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym - art. 129 § 2 K.r.o.). W złożonych przez te osoby pisemnych oświadczeniach (z dnia 4, 5, 6 i 17 sierpnia 2018 r.) wskazują, że nie są w stanie opiekować się matką, bowiem nie pozwala im na to: odległość od miejsca zamieszkania matki (B. M. mieszka w Ł.) i stan zdrowia, tj.: Z. C. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31.01.2019 r., H. K. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31.05.2019 r., B. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 15.04.2019 r. I. K. opiekuje się schorowanym mężem (przedstawiono orzeczenie lekarza orzecznika ZUS potwierdzające, że S. K. był całkowicie niezdolny do pracy do 31.01.2015 r.) oraz 1,5 roczną wnuczką. Nadto, H. K. pracuje zawodowo oraz ma na utrzymaniu dwoje dzieci, w tym jedno dziecko na studiach. Organ przypomniał, że spełnienie ciążącego na córkach obowiązku alimentacyjnego wobec matki nie musi polegać jedynie na sprawowaniu osobistej, bezpośredniej opieki. Obowiązek alimentacyjny może polegać również na dostarczeniu środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Tym samym, zdaniem Kolegium, przyjąć należy, iż brak jest obiektywnych okoliczności uniemożliwiających córkom T. K. spełnienia ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem T. K. ciąży na jej dzieciach, jako osobach zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności, to zgodnie z art. 132 K.r.o. obowiązek ten - wymagany w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. - ciążyłby na skarżącej jako wnuczce zobowiązanej do alimentacji względem babci, dopiero w następnej kolejności (art. 129 § 1 in fine K.r.o.). Już tylko ta okoliczność ma wpływ na kwestię przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, bez względu na ziszczenie się lub nie pozostałych przesłanek. Tym niemniej Kolegium biorąc pod uwagę okoliczności znane mu z urzędu (z postępowania odwoławczego zakończonego decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...]), nabrało wątpliwość co do prawidłowości ustalenia składu rodziny A. C., w którym uwzględniono jedynie wnioskodawczynię, a co może mieć wpływ na spełnienie ustawowego kryterium dochodowego. Niezależnie od powyższego podkreśliło, że fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad babcią nie czyni jej zobligowaną do tego z mocy prawa, a jest jej, i ewentualnie członków rodziny, dobrowolnym wyborem. Niezależnie od powyższego organ zauważył, że jedną z przesłanek przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia pozostaje to, że skarżąca ma 18 lat i uczęszcza do III klasy Liceum Ogólnokształcącego w systemie dziennym. Powyższe nie tylko czyni uzasadnionymi wątpliwości organu co do możliwości sprawowania przez nią stałej opieki nad babcią, ale i to, czy w przypadku skarżącej zachodzą okoliczności, o których mowa wart. 16a ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r. Strona nie wykazała bowiem, z jakiej pracy była zmuszona zrezygnować, a okoliczność, że uczęszcza do liceum ogólnokształcącego w systemie dziennym, a więc realizuje pewien ciąg edukacyjny, przemawia za tym, że skarżąca nie podejmuje pracy z tego właśnie powodu, że jest uczennicą, a nie dlatego, że sprawuje opiekę nad babcią. Tym samym organ stwierdził, że w świetle art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego odmowa przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad babcią T. K. jest zasadna. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A. C., powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. Materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowi art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z powołanym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W przedmiotowej sprawie nie jest sporny warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności łącznie z określonymi w powołanym przepisie wskazaniami. Kwestiami spornymi pozostają natomiast istnienie po stronie skarżącej obowiązku alimentacyjnego wobec babci, spełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad babcią oraz ocena charakteru opieki faktycznie przez skarżącą sprawowanej nad babcią. W dalszej kolejności organ II instancji zakwestionował również spełnienie przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do przesłanki istnienia obowiązku alimentacyjnego organy uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta nie została spełniona. Organy stwierdziły bowiem, że brak jest obiektywnych okoliczności uniemożliwiających córkom T. K. spełnienia ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. W kontekście powyższych argumentów wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że przywołana regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost odwołuje się do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do przepisów regulujących materię obowiązku alimentacyjnego. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia odmiennej interpretacji pojęcia "obowiązku alimentacyjnego" na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoro przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w swojej treści nie przewiduje innej, odmiennej tzw. "kolejności obowiązku alimentacyjnego", to należy wykładni tego pojęcia poszukiwać w K.r.o. (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2414/15 zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy wywodzi się zatem z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 K.r.o., a który sprowadza się do obowiązku dostarczania środków utrzymania i obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych i wstępnych) oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o.). W powołanym przepisie został zatem zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką, a z woli ustawodawcy jednym z warunków niezbędnych, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia, jest sprawowanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że obowiązek alimentacyjny córek T. K. wyprzedza obowiązek alimentacyjny jej wnuczki. Z materiału dowodowego w sprawie nie wynika także, aby osoby zobowiązane w bliższej kolejności nie były w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Deklarowany przez zobowiązane brak predyspozycji do zajmowania się T. K. nie oznacza jeszcze niemożności wykonania analizowanego obowiązku, gdyż może być on spełniony również przez wypłatę niezbędnych środków lub pokrycie koniecznych wydatków, w tym na opiekę, a nie tylko przez osobiste świadczenia. Niezależnie jednak od powyższego podjęcie przez organy w postępowaniu administracyjnym próby wyjaśnienia, czy obowiązek alimentacyjny obciążający córki T. K. jest możliwy do zrealizowania i wyjaśnienia czy są one w stanie zapewnić jej konieczne środki utrzymania, powodowałoby jednakże nałożenie na organy administracyjne obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia czy i w jakiej wysokości obciąża córki uprawnionej obowiązek alimentacyjny, czyli de facto przeprowadzenie postępowania stanowiącego domenę orzeczniczą sądów powszechnych (rodzinnych) (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 742/17, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pełnomocniczka skarżącej na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. oświadczyła jednakże, że T. K. do chwili obecnej nie występowała o alimenty od córek. Brak wyroku oddalającego powództwo o alimenty w stosunku do osób zobowiązanych jest w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczającą podstawą do uznania, że nie doszło do przejścia obowiązku prawnego dostarczania potrzebnych środków utrzymania na skarżącą, co stanowi materialnoprawną podstawę przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a u.ś.r.. Tym samym z uwagi na brak spełnienia przez skarżącą przesłanki wskazanej w art. 16a ust. 1 u.ś.r., uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Uwzględnienie skargi na tę decyzję spowodowałoby natomiast niczym nie uzasadnione przerzucenie na organy Państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego (art. 128 i nast. K.r.o.). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. M.K.