II SA/Łd 65/25

Dnia 15 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 listopada 2024 roku znak WL.ZUT.4701.2389.OZ.2024.AW w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. Decyzją z dnia 26 listopada 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej również jako: "Prawo wodne") określił R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 4.668 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych do wód ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast tj.: za wprowadzanie do rzeki R. w km 1+485 wód opadowych i roztopowych pochodzących z ulic [...] i [...] w R., projektowanym wylotem położonym na działce nr [...] obręb [...] miasta R., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty Rawskiego z dnia 31 października 2017 r., znak: SAB.II.6341.1.20.2017. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: W dniu 25 października 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w Ł.") na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego ustaliło R. Sp. z o.o. z siedzibą w R., w formie informacji kwartalnej Nr [...] ZZ Ł., OZ/I kwartał/2024 r. za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 4668 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych do wód ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast tj.: za wprowadzanie do rzeki R. w km 1+485 wód opadowych i roztopowych pochodzących z ulic [...] i [...] w R., projektowanym wylotem położonym na działce nr [...] obręb [...] miasta R.. Informacja ta została doręczona stronie skarżącej 31 października 2024 r. W dniu 13 listopada 2024 r. R. Sp. z o.o. dokonała płatności w wysokości 4.668 zł. Tego samego dnia złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty ustaloną w powołanej informacji. Strona podniosła, że w trakcie wcześniej prowadzonej z Wodami Polskimi korespondencji wyjaśniała swoje stanowisko w sprawie wpływu istniejących urządzeń do retencjonowania wód na gospodarkę wodno-ściekową prowadzoną przez spółkę. Spółka stoi bowiem na stanowisku, zgodnie z którym z uwagi na posiadanie urządzeń do retencjonowania wody, zapewniających retencjonowanie 0,019 % rocznego odpływu (tj. do 10 %) jest uprawniona do niższych opłat. W złożonej reklamacji wskazano również, że ze względu na brak urządzeń pomiarowych pozwalających na określenie na ich podstawie ilości odprowadzanych wód opadowych i de facto brak takiego obowiązku, wysokość opłaty jest ustalana, zgodnie z art. 552 Prawa wodnego, na podstawie oświadczeń R. Sp. z o.o. jako podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty zmiennej. Podkreślono, iż przepisy prawa dopuszczają jako dowód w sprawie oświadczenie podmiotu odprowadzającego wody i nie nakładają w żadnym przypadku obowiązku zainstalowania urządzeń pomiarowych dla ustalenia ilości wody odprowadzanej przy zastosowaniu urządzeń do jej retencjonowania. Natomiast w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, oświadczenia wskazane w ust. 2a pkt 2 zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Podmiot nadmienił, że zgodnie z treścią oświadczenia, wskazuje na zakres retencjonowania wód opadowych lub roztopowych z terenów uszczelnionych w pkt 2 odprowadzanie wód z urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. Ponadto R. Sp. z o.o. wskazała, że w odniesieniu do zakresu oświadczenia została uruchomiona przez PGW Wody Polskie procedura wyjaśniająca oraz kontrola zgodnie z zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., w którym R. Sp. z o.o. przedstawiła tabelaryczne zestawienie, w podziale na wszystkie decyzje - pozwolenia wodnoprawne, wskazujące na wykonanie i korzystanie z urządzeń do retencjonowania wód o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. Dla decyzji - pozwolenia wodnoprawnego znak: SAB.II.6341.1.20.2017 z dnia 31 października 2017 r., do której odnosi się informacja Nr [...] ZZ Ł., OZ/I kwartał/2024r, wykazano urządzenia do retencjonowania o łącznej objętości ok. 25 m3 i retencjonujące 0,019 % rocznego odpływu ujętego w decyzjach (do 10%). R. Sp. z o.o. podniosła również, że zastosowany sposób uwzględniania retencji jest zgodny z wydanymi pozwoleniami wodnoprawnymi oraz ustawą Prawo wodne i uprawnia podmiot do naliczania niższych stawek opłat. W opinii R. Sp. z o.o. o retencji wody będzie można mówić dopiero wówczas, jeżeli urządzenie będzie przetrzymywać wodę, choćby czasowo, a powyższy wniosek byłby spójny z ratio legis wprowadzonej opłaty, że ulega ona zmniejszeniu w przypadku posiadania urządzenia do retencji, która umożliwia dalsze jej zagospodarowanie, a nie odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych przy wykorzystaniu systemów kanalizacji do wód. Według R. Sp. z o.o. przedsiębiorstwo może skorzystać z bonifikaty przy uiszczaniu opłaty za usługi wodne, gdy na terenie objętym systemem kanalizacji przedsiębiorstwa będzie znajdować się urządzenie do retencji wody - a więc takie, które czasowo przetrzyma wodę, a co za tym idzie umożliwi ponowne jej wykorzystanie. Dalej w piśmie reklamacyjnym R. Sp. z o.o. wskazała, że dotychczasowa korespondencja (pismo z 23 sierpnia 2023 r., pismo z 18 grudnia 2023 r.) potwierdza, że wykazane istniejące urządzenia służą do retencjonowania, ponieważ zatrzymują i przetrzymują wody opadowe i roztopowe o określonej objętości i wody te mogą być ponownie wykorzystane m.in. do celów czyszczenia sieci. Powołując się na powyższą argumentację R. Sp. z o.o. wniosła o zmianę (zmniejszenie) naliczonej opłaty poprzez uwzględnienie stawki 0,625 zł za 1 m3 w związku z istniejącymi urządzeniami do retencjonowania o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 listopada 2024 r. znak WL.ZUT.4701.221.2024, znak pisma: WL.ZUT.4701.[...].OZ.2024.AW Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił R. Sp. z o.o. w R. za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 4.668 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych do wód ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast tj.: za wprowadzanie do rzeki R. w km 1+485 wód opadowych i roztopowych pochodzących z ulic [...] i [...] w R., projektowanym wylotem położonym na działce nr [...] obręb [...] miasta R., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty Rawskiego z dnia 31 października 2017 r., znak: SAB.II.6341.1.20.2017. Organ wyjaśnił, że nie uznał złożonej reklamacji, gdyż w odniesieniu do ustalonej wysokości opłaty zmiennej za I kwartał 2024 r., określonej w informacji z dnia 25 października 2024 r. nie występują przesłanki do zastosowania jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych (0,625 zł za 1 m3). Pismem z dnia 17 kwietnia 2024 r. R. Sp. z o.o. złożyła "oświadczenia podmiotu" za korzystanie z usług wodnych za I kwartał 2024 r., w tym za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód, w którym to podmiot podał dane o zakresie korzystania z wód wskazując realizację ww. usługi z zastosowaniem urządzeń do retencjonowania wody, o pojemności powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. W wyniku weryfikacji podanych w "oświadczeniu" informacji, ustalono, że podmiot korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty Rawskiego z dnia 31 października 2017 r., znak: SAB.II.6341.1.20.2017, z której to treści nie wynika, że wody opadowe będą retencjonowane. W kwestii wskazywanego w "oświadczeniach podmiotu" zakresu retencji oraz ustalenia stanu faktycznego wystąpiono do podmiotu już we wcześniejszym etapie ustalania opłat zmiennych. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 25 lipca 2023 r., a następnie pismami z dnia 21 listopada 2023 r. oraz 14 marca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. zwrócił się o wyjaśnienie stanu faktycznego oraz przedstawienie dokumentów potwierdzających zastosowanie urządzeń do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. Należało bowiem ponownie przeanalizować złożone "oświadczenia podmiotu" pod kątem zasadności wskazywania urządzeń do retencjonowania wody. W odpowiedzi na powyższe R. Sp. z o.o., pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r., a następnie pismami z dnia 18 grudnia 2023 r. oraz z dnia 3 kwietnia 2024 r. wyjaśnił swoje stanowisko w sprawie wpływu istniejących urządzeń do retencjonowania wód na gospodarkę wodno-ściekową prowadzoną przez spółkę oraz przedłożył dokumentację tj. wyciąg z operatu oraz dokumentację techniczną, stanowiącą w ocenie podmiotu potwierdzenie wyposażenia systemu kanalizacji deszczowej w urządzenia do retencjonowania wód o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych. Analizując przesłaną przez podmiot dokumentację organ ustalił, że brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających istnienie urządzeń służących do retencjonowania wód opadowych lub roztopowych, bowiem w operacie wodnoprawnym, stanowiącym podstawę wydania pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty Rawskiego z dnia 31 października 2017 r., wskazano, że na kanale deszczowym zainstalowany zostanie separator substancji ropopochodnych oraz osadnik poziomy. W treści pozwolenia wodnoprawnego brak jest jednak informacji, że wody będą retencjonowane. Nie wskazano żadnych urządzeń za pomocą których miałoby się odbywać retencjonowanie. Organ wydając pozwolenie wodnoprawne dokonał ustalenia celu i zakresu pozwolenia wodnoprawnego na podstawie operatu wodnoprawnego, dołączonego do wniosku. Wnioskodawca nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania. Z kolei uwzględniane przy typowaniu stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych np. części rowów lub kanałów jako urządzeń do retencjonowania wody, jest nieprawidłowe. Za takie urządzenia nie można uznać również wskazanych przez podmiot wpustów deszczowych oraz osadników ziemnych. Wskazane urządzenia należą do urządzeń oczyszczających, zatem ich funkcją jest oczyszczanie odprowadzanych wód opadowych z zawiesin oraz innych substancji zanieczyszczających przed wprowadzeniem do odbiornika, a nie zatrzymanie części wód opadowych w miejscu ich wystąpienia. Organ podkreślił, że w sprawach, w których odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych następuje na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych w oparciu o obowiązujące Prawo wodne, kluczowe znaczenie ma treść pozwolenia wodnoprawnego, które zawiera ustalenia dotyczące ilości wód opadowych i roztopowych oraz średniej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych wyrażoną w m3 na rok (art. 403 ust. 2 pkt 20 Prawa wodnego), natomiast wnioskodawca w operacie wodnoprawnym określa rodzaj zastosowanych urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemość oraz stosunek pojemności urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do rocznego odpływu z tych terenów (art. 409 ust. 6 pkt 7 i 8 Prawa wodnego). W prowadzonej korespondencji, w odniesieniu do powyższego stanowiska organu, podmiot poinformował, że nie znajduje przesłanek do zmiany treści przesłanych "oświadczeń podmiotu". Wskazano w niej, że każdorazowo "oświadczenie podmiotu" zostało wypełnione zgodnie z metodologią wynikającą z przepisu art. 552 ust. 2g Prawa wodnego, a także potwierdzono, że zdaniem podmiotu oświadczenie opracowano poprawnie. Spółka stwierdziła, że: "urządzenia wykazane zatrzymują wody opadowe, które przedsiębiorstwo wykorzystuje do obsługi kanalizacji deszczowej, co ogranicza wykorzystanie wody wodociągowej. Posiadane przez te urządzenia funkcje kwalifikują je również jako urządzenia do retencjonowania". Jednocześnie wskazano, iż brak jest zamkniętego wykazu urządzeń określonych jako "urządzenia do retencjonowania". Według R. Sp. o.o. stanowisko to znajduje poparcie w obowiązujących przepisach prawa, przede wszystkim w opublikowanej 17 października 2024 r. uchwale Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr 152 w sprawie przyjęcia Programu przeciwdziałania niedoborowi wody (PPNW) na lata 2022-2027 z perspektywą do roku 2030 (Dz.U. 2023 poz. 1119). Zgodnie bowiem z treścią uchwały przez retencję wodną rozumie się zdolność do okresowego zatrzymania wody w zlewni. Definicja ma charakter ogólny. Uchwała definiuje retencję poprzez cele jakie powinna realizować, a więc przede wszystkim poprawiać bilans wodny zlewni oraz skutkować spowolnieniem obiegu wody w środowisku. Jej rodzajem jest mikroretencja, która polega na zagospodarowaniu wód pochodzących z opadów atmosferycznych i wód powierzchniowych bezpośrednio w miejscu wystąpienia opadu. Głównymi zadaniami mikroretencji jest przede wszystkim zatrzymanie wód opadowych i poprawa lokalnego bilansu wodnego. W dziale 3.6.2 uchwały jako jeden z głównych celów mikroretencji jest wskazane zmniejszenie wykorzystania wody wodociągowej oraz minimalizacja skutków wystąpienia ekstremalnych zjawisk hydrologiczno-meteorologicznych w skali lokalnej. Mając na uwadze, że retencja jest rozumiana jako gromadzenie (w szczególności poprzez spowolnienie odpływu), urządzenia, które pozwalają na gromadzenie wód opadowych i roztopowych, spowolnienie ich odpływu oraz zagospodarowanie są urządzeniami do retencjonowania, co nie stoi w sprzeczności z ich innymi funkcjami. Jako argumentację wskazano również, iż "powyższe rozumienie zagadnienia jest stosowane m.in. przy ocenie projektów kwalifikujących się do dofinansowania zadań na zwiększanie mikroretencji przez NFOŚiGW w ramach konkursu dla działania 2.1 Adaptacja do zmian klimatu wraz z zabezpieczeniem i zwiększeniem odporności na klęski żywiołowe, w szczególności katastrofy naturalne oraz monitoring środowiska typ projektu 2.1.5 Systemy gospodarowania wodami opadowymi na terenach miejskich. Informacje na temat retencji wód opadowych zawierają również strony internetowe dostawców systemów do retencjonowania wód opadowych (np. www.hauraton.com). Zgodnie z nomenklaturą branżową, wyróżnia się: urządzenia retencyjne (zbiorniki zamknięte do gromadzenia wody deszczowej w celu jej wykorzystania, w szczególności zamiast wody wodociągowej), zbiorniki retencyjne (służące do magazynowania wody w okresach jej nadmiaru w celu wykorzystania jej w innym okresie), urządzenia do retencjonowania (służące do przetrzymania wody, opóźnienia jej spływu oraz rozwiązania wspierające ponowne wykorzystanie wody) i systemy retencyjne (skupiające się na przetrzymaniu wody opadowej i opóźnionym jej odprowadzeniu do środowiska, gdzie dzięki odpowiedniej regulacji przepływu, czasowo zmagazynowana woda deszczowa może zostać odprowadzona z powrotem do środowiska naturalnego lub, z odpowiednim opóźnieniem, do kanalizacji deszczowej). Zastosowanie retencji pozwala na czasowe odciążenie kanalizacji deszczowej, co w efekcie zapobiega zalaniu czy podtopieniom. PGW WP Zarząd Zlewni w Ł. nie podzielił jednak stanowiska R. Sp. z o.o. Stwierdził, że w przepisach ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne oraz aktów prawnych wcześniejszych brak jest definicji urządzeń retencyjnych, w związku z czym, aby dokonać wykładni norm prawnych posługujących się tym pojęciem trzeba sięgnąć do jego językowego znaczenia i należy kierować się w tym zakresie ogólnie stosowanym rozumieniem. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN poprzez urządzenie należy rozumieć "mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności", natomiast retencja oznacza "magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych; też: zasób wody zgromadzonej w ten sposób". Organ stwierdził zatem, że urządzeniami retencyjnymi będą obiekty, których przeznaczeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych i roztopowych, a zatem np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Z zakazu wykładni synonimicznej na gruncie tego samego aktu prawnego wynika zakaz nadawania różnym użytym zwrotom tego samego znaczenia. Za urządzenia do retencjonowania wody należy zatem uznać tylko takie, które wśród celów, jakim mają służyć, posiadają nie tylko magazynowanie wody i przetrzymywanie jej przez określony czas, ale w pierwszym rzędzie regulację i kontrolę obiegu wody w środowisku. W konsekwencji pod pojęciem "urządzeń retencyjnych" nie można rozumieć urządzeń służących innym celom np. celom przechwytywania, oczyszczania i dalszego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Za urządzenia retencyjne nie mogą zostać uznane urządzenia, które stanowią części sieci kanalizacyjnej (system rur, studzienki, urządzenia towarzyszące - osadniki wpustów deszczowych i separatory), której domeną jest wyłącznie przechwytywanie, oczyszczanie i odprowadzanie wód do urządzeń melioracyjnych a nie zatrzymywanie wód (retencjonowanie). Nie można traktować jako urządzeń retencyjnych obiektów o innym podstawowym celu funkcjonowania, nawet jeśli w jakimś stopniu umożliwiają one zatrzymywanie wód (do takich urządzeń zaliczyć można np. studnie chłonne, charakteryzujące się co prawda pewną zdolnością do retencjonowania wód, ale przede wszystkim funkcjonujące jako urządzenia służące do odprowadzania tych wód do ziemi). Zdaniem organu przyjęcie wyrażonego w korespondencji poglądu R. Sp. z o.o. o tym, że urządzenia towarzyszące sieci kanalizacyjnej (np. wpusty, separatory, osadniki) poza podstawowym celem w jakim zostały wybudowane i któremu służą, wypełniają również cele retencyjne, byłoby nadinterpretacją obowiązujących przepisów Prawa wodnego. Skoro podstawowym kryterium zakwalifikowania urządzenia jako urządzenia do retencjonowania wody jest jego cel - rozumiany jako przeznaczenie, to takim kryterium nie jest funkcja, jaką to urządzenie pełni. Ponadto urządzenia, które nawet w części i niejako "przy okazji" i "dodatkowo" pełnią funkcje retencyjne nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania wody w rozumieniu Prawa wodnego, jeżeli ich głównym przeznaczeniem - tak jak w przypadku systemu kanalizacji - jest odbiór, oczyszczanie i odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do określonych zbiorników, a nie ich magazynowanie. Urządzeniami retencyjnymi nie będą więc wpusty deszczowe z osadnikami, separatory substancji ropopochodnych będące elementami układu kanalizacji deszczowej, które zostały wybudowane, oddane do użytku oraz funkcjonują realizując przypisany im cel (przechwytywanie, oczyszczanie i dalsze przekazywanie wód), którym nie jest retencjonowanie wód nawet w przypadkach, w których pełnią w pewnej mierze funkcję retencyjną. W związku z powyższym, w celu ustalenia czy podmiot posiada urządzenia do retencjonowania wody, na wniosek Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. z dnia 24 kwietnia 2024 r. została przeprowadzona kontrola gospodarowania wodami w siedzibie podmiotu. O planowanych czynnościach kontrolnych poinformowano podmiot zawiadomieniem z dnia 26 czerwca 2024 r. R. Sp. z o.o. przedstawiła w formie tabelarycznej "Spis urządzeń służących retencjonowaniu wody", w podziale na wszystkie decyzje - pozwolenia wodnoprawne, których to kontrola dotyczyła. Z przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2024 r. przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie w siedzibie podmiotu kontroli został spisany protokół z kontroli, przekazany Dyrektorowi Zarządu Zlewni w Ł. do wykorzystania zgodnie z posiadanymi kompetencjami. Z protokołu wynika, że dla pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty Rawskiego z dnia 31 października 2017 r., do którego odnosi się informacja z dnia 25 października 2024 r. jako urządzenia służące do retencjonowania wody opadowej podmiot wskazał: separator substancji ropopochodnych Ecol-Unicol typu ESL 190/1900/Z DN 3000 z osadnikiem poziomym DN lOOOmm typu OS-O 3000/25 o łącznej objętości retencjonowania ok. 25 m3, co stanowi 0,019 % rocznego odpływu retencjonowanego w ww. urządzeniach. Organ stwierdził na tej podstawie, że podmiot nie zastosował urządzeń do retencjonowania wody opadowej lub roztopowej mających na celu zatrzymania części wód opadowych lub roztopowych w miejscu ich wystąpienia. Elementy kanalizacji deszczowej, w tym m.in. separatory i osadniki, nie powinny być traktowane jako urządzenia retencyjne, gdyż ich zamierzeniem nie jest magazynowanie wody opadowej, a jej oczyszczanie przed odprowadzeniem do odbiornika. Powyższe oznacza, że R. Sp. z o.o. jest obowiązana do ponoszenia opłaty zmiennej w wysokości ustalonej na podstawie jednostkowej stawki bez urządzeń do retencjonowania wód z terenów uszczelnionych. Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 17 Prawa wodnego oraz w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471). Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy - Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzonych wód (6223,35 m3) i czasu (jeden kwartał). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Skargę na powyższą decyzję wniosła R. Sp. z o.o. z siedzibą w R., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej: – naruszenie przepisów postępowania nie zastosowanie zasady wynikającej z przepisu art. 7, 77 i 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania, – naruszenie przepisu 7a k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i pomimo niejasności i braku precyzji w zakresie interpretacji przepisów prawa objętych decyzją zastosowanie tym samym zasady nadmiernego fiskalizmu, – naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie do ustalenia opłaty zmiennej posiadanych przez skarżącą i spełniających warunki do retencjonowania wody urządzeń, – naruszenie § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz.2471) poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie stawek pomimo posiadania przez skarżącą urządzeń do retencjonowania wód opadowych i roztopowych, – naruszenie § 8 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 roku w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471) poprzez niewłaściwą interpretację i błędne nie zastosowanie stawek, pomimo posiadania przez skarżącą urządzeń do retencjonowania wód opadowych i roztopowych. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w przypadku ustanowienia przez skarżącą pełnomocnika. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca wskazała, iż nie neguje ustaleń faktycznych organu, co do samego przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty zmiennej, nie podziela jednak poglądu organu, co do oceny posiadania i korzystania przez skarżącą z urządzeń do retencjonowania wód, interpretacji obowiązujących przepisów prawa w zakresie uznania urządzeń za służące bądź nie retencjonowaniu wody, a co za tym idzie z możliwości skorzystania ze zmniejszenia wysokości opłaty zmiennej i ustalenia jej w znacznie niższej, niż określona w decyzji, wysokości. Skarżąca jest spółką komunalną ze 100% udziałem samorządu miasta R., działającą w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych mieszkańców miasta R.. Nie działa w celu osiągnięcia zysku, jednak musi mieć na uwadze racjonalność ponoszonych wydatków, tak by ponoszone przez nią wydatki nie wpływały na wysokość opłat za dostawę wody i odprowadzanie ścieków. Ubiegając się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, skarżąca przedstawiła operat wodnoprawny, w którym wykazała jakie urządzenia będzie używała do retencjonowania wody. Operat ten stanowił wiec podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, co oznacza, iż organ uznał, iż spółka spełnia warunki do korzystania ze środowiska. Organ nakładający na spółkę opłatę zmienną według stawki podstawowej dysponował wiedzą w tym zakresie. Co więcej - warunki określone w operacie stanowiły dla spółki wytyczne, że może korzystać ze zmniejszonych stawek opłaty zmiennej. Takie też opłaty były dotychczas stosowane. W ocenie skarżącej nie jest wiadome, co wpłynęło na zmianę oceny organu w 2024 roku. Skarżąca podkreśliła, iż przepisy prawa nie definiują pojęcia urządzeń do retencjonowania wody. Zdaniem skarżącej nie ma żadnych przeszkód do szerokiej interpretacji tego pojęcia. Należy bowiem uwzględnić nie tylko językowe znaczenie tego sformułowania ale również cel jakiemu ma służyć nakładana na przedsiębiorstwo opłata zmienna. Niewątpliwie ustawodawca miał na uwadze każde urządzenia, które pozwalają na regulację ilości odprowadzanych wód opadowych czy roztopowych do środowiska. Dlatego też należy uwzględnić znaczenie określenia "urządzenia do retencjonowania wody" przypisywane temu pojęciu w innych dokumentach wytwarzanych przez organy państwa, dotyczących realizowania różnych programów. Rozpoznający sprawę organ powołuje jako ważny dowód w sprawie wydane skarżącej pozwolenie wodnoprawne, w którym nie został określony sposób retencjonowania wody, choć przyznaje, że w operacie wodnoprawnym wskazano taki sposób. Nie było przeszkód do przeprowadzenia dowodów pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy wskazany w operacie sposób retencjonowania jest realizowany, czy też nie. Samo wskazanie przez organ, że brak jest jednoznacznych dowodów na retencjonowanie, czy też brak retencji nie wyjaśnia dlaczego organ tak przyjął, pomimo przedstawiania przez stroną dowodów. Sama decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie jest aktem zakazującym retencjonowania wód również w inny niż określono w tej decyzji sposób, a jest oczywiste, że dokument ten obowiązuje wiele lat (30) i sytuacja podmiotu korzystającego w tym okresie ze środowiska może ulegać zmianie. Skarżąca wielokrotnie podkreślała, że korzysta z programów dofinansowujących poprawę gospodarki wodno-ściekowej, które jednocześnie promują retencjonowanie wód. I sposób retencjonowania wody przez spółkę właśnie jest promowany przy przyznawaniu środków finansowych. Organ ustalający opłatę w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż urządzenia którymi dysponuje skarżąca i które wskazuje jako służące do retencjonowania wód, nie mogą zostać uznane za urządzenia do retencjonowania wody gdyż służą również odprowadzaniu wód i ich podczyszczaniu. Zdaniem skarżącej żaden z przepisów, jak również uzasadnienia powołanych przez organ wyroków sądowych nie dają podstawy do wyciągnięcia takich wniosków. Wniosek taki byłby uzasadniony gdyby urządzenia wskazane przez skarżącą służyły wyłącznie do odprowadzania wód, a nie również do ich odprowadzania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ podniósł, że w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy podjął wszelkie działania wyjaśniające okoliczności sprawy, o czym świadczy zebrany przez niego w toku postępowania materiał dowodowy, na którym oparł swoje rozstrzygnięcie. W wykonaniu dyspozycji art. 77 k.p.a., rozpatrując materiał dowody organ oparł się na stanie faktycznym sprawy, mającym potwierdzenie w faktycznej dokumentacji, uwzględnionej przy obliczeniu należności, tj.: pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją Starosty Rawskiego z dnia 31 października 2017 r. na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; "oświadczenie podmiotu" obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za korzystanie z usług wodnych za I kwartał 2024 r. polegającej na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód, przekazanego do Zarządu Zlewni w Ł.; korespondencja prowadzona z podmiotem w celu wyjaśnienia stanu faktycznego; dane zawarte w protokole z kontroli gospodarowania wodami przeprowadzonej w dniu 25 lipca 2024 r. Tym samym organ stwierdził, że zgodnie z normą art. 80 k.p.a. ocenił okoliczności tej sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a nie dowolnie, jak sugeruje skarżący. Za nietrafiony organ uznał także zarzut naruszenia przez organ art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego, gdyż warunkiem uwzględnienia w decyzji wydawanej po wniesieniu reklamacji istnienia urządzeń do retencjonowania wody jest fakt istnienia oraz zastosowania takich urządzeń w okolicznościach sprawy. Jak wynika z przeprowadzonego przez organ postępowania i zgromadzonego w jego toku materiału dowodowego, nie ustalono istnienia urządzeń do retencjonowania wody, gdyż nie są takimi urządzenia do oczyszczania odprowadzania wody, co potwierdza przywołane orzecznictwo. Skoro więc organ ustalił w toku postępowania, że skarżąca nie zastosowała urządzeń do retencjonowania wody, to nie była uprawniona do uwzględnia przy naliczaniu opłaty istnienia takich urządzeń i stawek opłaty uwzględniających istnienie urządzeń do retencjonowania wody. W związku z tym organ działał w tej sprawie zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne i nie naruszył także § 8 ust. 1 i 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Chybiony jest również zarzut jakoby organ naruszył normę art. 7a k.p.a. i stosował nadmierny fiskalizm. Nie interes fiskalny jest tu bowiem powodem naliczenia opłaty jak w zaskarżonej decyzji, a jest nim brak zastosowania przez stronę urządzeń do retencjonowania wody. W związku z tym, że nie ma w okolicznościach tej sprawy urządzeń do retencjonowania wody, organ nie mógł uwzględnić ich przy naliczaniu opłaty za usługi wodne. Takie załatwienie sprawy administracyjnej nie stanowi o jej nadmiernym fiskalizmie, a jest poprawnym stosowaniem przepisów Prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.)., dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez stronę skarżącą w skardze. Organ w wyznaczonym czternastodniowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też przepisów prawa materialnego w sposób określony w powołanych przepisach. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 26 listopada 2024 r. Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określająca skarżącej spółce za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 4.668 zł za wód opadowych lub roztopowych do wód ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast tj.: za wprowadzanie do rzeki R. w km 1+485 wód opadowych i roztopowych pochodzących z ulic [...] i [...] w R., projektowanym wylotem położonym na działce nr [...] obręb [...] miasta R.. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.) W myśl art. [...] ust. 11 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Reguły ustalania opłaty zmiennej zawarte zostały w art. 272 Prawa wodnego. W przypadku opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustawodawca postanowił, że jej wysokość ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (ust. 5). Ustalając wysokość opłat, o których mowa m.in. w ust. 5, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (ust.10). W art. 274 pkt 5 lit c Prawa wodnego, określającego maksymalną wysokość stawek opłat za usługi wodne, wyraźnie wskazano, iż górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1-3 oraz w art. 269, wynoszą za odprowadzanie do wód - wód w formie opłaty zmiennej: - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych -1,50 zł za 1 m3 na 1 rok, - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych -1,25 zł za 1 m3 na 1 rok, - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 1,00 zł za 1 m3 na 1 rok, - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok, - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,15 zł za 1 m3 na 1 rok. Powyższe przepisy znalazły odzwierciedlenie w regulacjach szczegółowych - przepisie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, który określa, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą: 1) bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok; 2) z urządzeniami do retencjonowania wody o pojemności: a) do 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,625 zł za 1 m3 na 1 rok, b) powyżej 10% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,50 zł za 1 m3 na 1 rok, c) powyżej 20% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,375 zł za 1 m3 na 1 rok, d) powyżej 30% odpływu rocznego z terenów uszczelnionych - 0,075 zł za 1 m3 na 1 rok. W zaskarżonej decyzji organ ustalił opłatę zmienną w oparciu o stawkę, która ma zastosowanie do usług wodnych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, stosownie do § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 października 2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 2471). W badanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy istniejący system kanalizacji deszczowej odprowadzający wody opadowe i roztopowe został wyposażony w urządzenia do retencjonowania wody, skutkiem czego, czy kwartalną opłatę zmienną należało naliczać z uwzględnieniem okoliczności retencjonowania wód przez stosowne urządzenie, czy przeciwnie - z uwagi na brak takich urządzeń - w maksymalnej wysokości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają ustalenia organu, w myśl których do urządzeń składających się na przedmiotowy system kanalizacji składają się: kanały deszczowe, wpusty, separator substancji ropopochodnych oraz osadnik poziomy. Ustalenia te znajdują oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, w postaci wyciągu z operatu wodnoprawnego z sierpnia 2017 r., stanowiącego podstawę wydania decyzji z 31 października 2017 r. znak SAB.II.6341.1.20.2017. Z treści tego dokumentu wynika, że urządzenia składające się na przedmiotowy system kanalizacji obejmują sieć kanałów deszczowych, przy czym wylot kolektora wyposażony zostanie w klapę burzową kołnierzową, na kanale deszczowym zainstalowany zostanie separator substancji ropopochodnych, zaś w celu usunięcia dopływających ścieków zawiesiny ogólnej w odległości 5,5 m powyżej projektowanego separatora usytuowany zostanie osadnik poziomy o wskazanych parametrach. Stosownie do aneksu nr 1 z dnia 5 kwietnia 2018 r., sporządzonego przez Piotra Lewińskiego, wskazany został maksymalny przepływ godzinowy oraz średni odpływ roczny, które to wartości należy uwzględnić obliczając wysokość stałej i zmiennej opłaty rocznej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Ustalenia faktyczne w powyższym zakresie nie tylko nie są kwestionowane przez skarżącego, ale wręcz poczynione zostały na podstawie dokumentów złożonych przez skarżącą spółkę, jako załącznik do pisma z dnia 23 sierpnia 2023 r. W konsekwencji brak podstaw do kwestionowania ustalonego przez organ stanu faktycznego w powyższym zakresie. Skarżąca jako urządzenie służące retencjonowaniu wody (poprzez jej czasowe przetrzymywanie) wskazuje separator substancji ropopochodnych o łącznej objętości retencjonowania ok. 25 m3. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, w ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu administracji, wedle którego strona skarżąca nie dysponuje urządzeniami do retencjonowania wody, które pozwoliłyby na stosowanie preferencyjnej stawki opłaty zmiennej. Przyznać należy rację organowi, że ustawa Prawo wodne, jak i powołane rozporządzenie nie zawierają definicji legalnej tego pojęcia. Stąd też, jak stwierdzają sądy administracyjne, aby je odkodować, należy sięgnąć do znaczenia leksykalnego. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN "retencja" to magazynowanie wody opadowej na powierzchni ziemi, w gruncie oraz w zbiornikach naturalnych i sztucznych (definicja dostępna na stronie internetowej: https://sjp.pwn.pl/sjp/retencja;2515137.html). Na stronie Ministerstwa Klimatu i Środowiska znajdujemy informację, zgodnie z którą retencja to zdolność do okresowego zatrzymywania wody. Dzięki temu zjawisku poprawie ulega bilans wodny (https://www.gov.pl/web/gov/szukaj?scope=klimat&query=retencja). Z kolei termin: "urządzenie" słownik ten definiuje jako mechanizm lub zespół mechanizmów, służący do wykonania określonych czynności (definicja dostępna na stronie internetowej: https://sjp.pwn.pi/sjp/urzadzenie:2533403.html). Za urządzenie do retencjonowania wody należy zatem uznać mechanizm lub zespół mechanizmów służący do magazynowania wody opadowej. Pojęcie "urządzenia do retencjonowania wody" powinno być zatem interpretowane zgodnie z językowym znaczeniem części składowych tego zwrotu i zgodnie z celem, jakiemu ma służyć takie urządzenie. Sądy uznają, tak jak przyjął organ w niniejszej sprawie, że urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych będą obiekty, których zamierzeniem jest zbieranie i przetrzymywanie wód opadowych lub roztopowych, np. zbiorniki, oczka wodne, sztucznie wykonane zagłębienia terenu. Wskazują, że dokonując wykładni omawianego pojęcia uwzględnić należy, że podstawowym celem retencji jest okresowe gromadzenie i przetrzymywanie wody. Pojęcia retencjonowania nie powinno jednak się utożsamiać z magazynowaniem wody, gdyż w świetle art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego są to odrębne usługi wodne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2023 r., sygn. III SA/Po 490/23, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia. nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako CBOSA). Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 757) nie definiuje pojęcia "systemu kanalizacji deszczowej", jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że oznacza ono zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych - w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej - do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Judykatura wskazuje, wspierając się doktryną przedmiotu, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku uiszczania opłat z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych do wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód odpadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14.02.2019 r., IV SA/Po 1006/18; wyrok WSA w Szczecinie z 7.03.2019 r., II SA/Sz 1216/18; wyrok WSA w Łodzi z 14.05.2019 r., II SA/Łd 231/19, CBOSA). Z powyższych względów należy odróżnić pojęcie systemu kanalizacji deszczowej od urządzeń do retencjonowania wody. Cechą je odróżniającą jest ich przeznaczenie. Urządzenia przeznaczone do retencjonowania wody stanowić mogą część (element) systemu kanalizacji deszczowej. Jednakże nie można uznać, że system kanalizacji deszczowej, który nie jest wyposażony w urządzenia, których podstawowym przeznaczeniem jest retencjonowanie, może być uznany za urządzenie do retencjonowania z tego tylko powodu, że w związku z innym jego funkcjami dochodzi do spowolnienia przepływu wód opadowych lub roztopowych. Za urządzenie do retencjonowania wody nie może być uznane urządzenie takie jak separator substancji ropopochodnych, którego przeznaczeniem jest podczyszczanie wody w celu oddzielenia zanieczyszczeń określonego rodzaju, pomimo że, jak podnosi skarżący, przedmiotowy separator dwukomorowy przetrzymuje w jednej z komór wodę, która jest używania do wielokrotnego czyszczenia separatora, co pozwala uspokoić przepływ wody. Należy jednak wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że celem kanalizacji deszczowej jest przechwytywanie wód odpadowych lub roztopowych i ich dalsze odprowadzanie do wód. Natomiast zastosowanie urządzeń, które spowalniają ten proces nie może prowadzić do uznania, iż system kanalizacji deszczowej staje się urządzeniami do retencjonowania wody (tak np. wyrok WSA w Poznaniu z 24.10.2023 r., III SA/Po 490/23, CBOSA). Urządzenie, które czasowo przetrzymuje wodę w celu wykorzystania jej do kilkukrotnego czyszczenia tegoż urządzenia, pomimo że spowalnia odprowadzanie wód opadowych, nie może być utożsamiane z urządzeniem retencyjnym, którego przeznaczeniem jest okresowe magazynowanie wody w celu poprawy bilansu wodnego. Trafnie wskazuje organ w zaskarżonej decyzji, że za urządzenia do retencjonowania wody należy uznać tylko takie, których celem jest przede wszystkim regulacja i kontrola obiegu wody w środowisku. Natomiast przyjęcie poglądu, zgodnie z którym urządzenia towarzyszące sieci kanalizacyjnej, takie jak wpusty, separatory czy osadniki są urządzeniami, których celem jest retencja, byłoby nadinterpretacją obowiązujących przepisów prawa wodnego. Zasadnie także powołuje się organ na treść pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty Rawskiego z dnia 31 października 2017 r. Z mocy tej decyzji udzielono skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci wylotu kanału deszczowego o określonych w decyzji parametrach oraz na wprowadzanie do rzeki R. w km 1+485 wód opadowych i roztopowych pochodzących z [...] i [...] w R.. Zgodnie z ww. decyzją przedmiotowy separator substancji ropopochodnych Ecol-Unicom typu ESL 190/1900/Z Ø 3000 mm o przepustowości nominalnej (NS) 190 l/s i maksymalnej przepustowości hydraulicznej 1900 l/s oraz osadnik poziomy Ø 1000 mm Ecol-Unicom typu OS-O 3000/25,0 o objętości czynnej 25,0 m3 wchodzą w skład instalacji do oczyszczania wód opadowych i roztopowych. Także w części dotyczącej zobowiązań wnioskodawcy (pkt III ppkt 1-3 sentencji decyzji), wskazano, iż instalacja jest instalacją oczyszczania wód opadowych i roztopowych. Ponadto wnioskodawca został zobowiązany do utrzymywania we właściwym stanie technicznym i porządku sanitarnym wszystkich obiektów i urządzeń służących do ujmowania, oczyszczania i odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz do prowadzenia przeglądów eksploatacyjnych urządzeń oczyszczających. Wobec powyższego należy wziąć pod uwagę, że ostateczna i prawomocna decyzja Starosty Rawskiego nr 51593, znak: SAB.II.6341.1.20.2017 z dnia 31 października 2017 r., wiążąca dla organu w badanej sprawie, nie przewiduje realizowania celów retencyjnych przez którekolwiek z urządzeń wchodzących w skład instalacji do oczyszczania wód opadowych i roztopowych. Rację ma też organ administracji, że argumenty dotyczące uznania wskazanego przez stronę skarżącą urządzenia za urządzenie do retencjonowania wody – z powołaniem się na treść uchwały nr 152 Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2023 r. w sprawie przyjęcia Programu przeciwdziałania niedoborowi wody (PPNW) na lata 2022-2027 z perspektywą do roku 2030 (M.P. z 2023 r. poz. 1119) - są niezasadne. Należy tu wskazać, że art. 87 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wskazuje wprost źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej i wymienia wśród nich: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 93 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty. Wobec tego tylko jednostki podległe Radzie Ministrów są związane treścią postanowień ww. uchwały, ale nie organy administracji, przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Zgodnie z normą zawarta w 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przesłanką zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. i rozstrzygnięcia na jego podstawie na korzyść strony, jest zatem wystąpienie niedających się usunąć wątpliwości w zakresie wykładni przepisów stosowanego prawa. Zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony może być stosowana w ostateczności, w sytuacji, gdy w sprawie pojawia się tzw. pat interpretacyjny, tzn., gdy pomimo zastosowania różnych metod wykładni przepisów nadal pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, czyli możliwe są co najmniej dwa równie uprawnione sposoby rozumienia normy prawnej. Stosując tę zasadę winno się zatem wybrać jeden ze sposobów wykładni normy - ten, który jest najbardziej korzystny dla strony (por. np. wyrok NSA z 27.04.2023 r., II GSK 1063/20; wyrok NSA z 19.04.2023 r., II OSK 2867/21). W niniejszej sprawie, w świetle poczynionych wyżej przez Sąd rozważań, z patem interpretacyjnym nie mamy do czynienia i nie może być uznana za takowy pat sytuacja, w której strona prezentuje inne poglądy niż organ. Stąd też zdaniem Sądu podniesiony w skardze zarzut w powyższym zakresie ostać się nie może. W ocenie Sądu nie doszło w kontrolowanej sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Organ zebrał pełny materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia i dokonał jego wszechstronnej oceny. Istotą sporu i zarzutów skarżącego pozostawało natomiast zagadnienie interpretacji terminu "urządzenia do retencjonowania wody". Zdaniem Sądu – co wykazano wyżej - organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 272 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 cyt. wyżej Rozporządzenia. Ze względu na powyższe zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa materialnego ani procesowego zarówno tych wskazanych w treści samej skargi, jak również tych, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a., a w szczególności art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.