II SA/Łd 650/09

Dnia 8 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi H. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej W. P. projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku inwentarskim w miejscowości D. 54a, gm. D. oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa legalności budowy przedmiotowego budynku inwentarskiego była przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego obu instancji a także podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 954/06 uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję PINB w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że sprawa dotyczy budynku inwentarskiego, na budowę którego wydane było pozwolenie na budowę w 1979 r. i który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organy zobligował organy do prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1994 r., w tym także do oceny zgodności usytuowania tego obiektu z przepisami wykonawczymi obecnie obowiązującymi. Prowadząc postępowanie w tej sprawie PINB w O. decyzją z dnia [...] r. nr [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożył na W.P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 stycznia 2007 r. projektu budowlanego zmiennego budynku inwentarskiego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], [...]WINB utrzymał w mocy w/w decyzję a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt 170/08 oddalił skargę H. T. w tej sprawie. Kontynuując postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] zatwierdził W. P. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku inwentarskim w miejscowości D. 54, gm. D. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania. Odwołanie od tej decyzji złożył H.T. wnosząc o jej unieważnienie w trybie art. 156 i 157 k.p.a. podnosząc, że obiekt, dla którego zatwierdzono projekt budowlany zamienny oraz udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie spełnia wymogów przeciwpożarowych i stanowi zagrożenie dla budynków sąsiednich, że obiekt winien być zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych i bhp, że dokumentacja nie zawiera projektu instalacji w tym: kominowej spalinowej i grzewczej a nadto, że nie uzyskał pełnej informacji i nie mógł zapoznać się ze wszystkimi aktami sprawy. W uzupełnieniu odwołania H.T. dodatkowo podniósł, że jego zdaniem budynek inwentarski nie został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz stanowi postać samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jako że wzniesiony został budynek o zupełnie innych wymiarach i kształcie a także w zupełnie innym miejscu, niż wynikało to z planu zagospodarowania działki. W ocenie skarżącego skala odstępstw jest tak znacząca, że wykraczają one poza granice istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia działań związanych z samowolą budowlaną. Na skutek odwołania H. T., wskazaną na wstępie decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzję kasacyjną organ wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 4 Prawa Budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego; w decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stosownie zaś do art. 51 ust 1 pkt 3 in fine, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio. Tymczasem organ pierwszo instancyjny przed zatwierdzeniem projektu zamiennego nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego a w szczególności w zakresie: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Również nie wypowiedziano się co do kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. We wskazanym zakresie nie dokonano stosownej oceny, tak jak zalecił to sąd w wyroku z dnia 29 grudnia 2008 r. [...]WINB uznał również, że analiza przedłożonego przez inwestorkę projektu zamiennego, nie upoważniała do stwierdzenia, że projekt ten odpowiada wymaganiom § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził również naruszenie w toku postępowania zasady czynnego udziału strony (art. 10 § 1 k.p.a.), poprzez brak powiadomienia stron o prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań, podzielając w tym zakresie zarzuty odwołującego się co do uniemożliwienia mu zapoznania się z aktami sprawy. Organ odwoławczy zaznaczył jednak, że wbrew stanowisku skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Zdaniem organu dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, a w szczególności protokołów oględzin wynika, że przedmiotowy budynek inwentarski posiada wymiary 4,40 x 17,87 m, natomiast zgodnie z planem zagospodarowania stanowiącym załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Nr [...] wydanej przez Urząd Gminy D. winien mieć wymiary 5,02 x 12,52 m z usytuowaniem przy granicy nieruchomości H. T. Tenże fakt a przede wszystkim pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 29 grudnia 2008 r. przesądza, iż przedmiotowy budynek nie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej a tylko z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę. Odnosząc się do żądania skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji pierwszo instancyjnej organ wyjaśnił, iż jest to tryb nadzwyczajny, który nie jest uruchamiany przed wyczerpaniem zwykłego trybu odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi w terminie przewidzianym ustawą, wniósł H.T. odnosząc tę skargę do części uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wskazując, że dotyczy ona części uzasadnienia organu dotyczącej stwierdzenia, że w sprawia nie dotyczy samowoli budowlanej a jedynie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, a nadto braku odniesienia się organu do argumentu dotyczącego braku w aktach sprawy projektu budowlanego, który miał być załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji wnosił o zmianę uzasadnienia decyzji w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądanie skargi, wnosząc alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji ( czy to w zakresie sentencji , komparycji czy też uzasadnienia), nie przejmuje jej bowiem do merytorycznego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego pierwotnie sformułowane żądanie skargi dotyczące zmiany części uzasadnienia organu z oczywistych względów nie mogło być uwzględnione. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. Zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w budynku inwentarskim oraz nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w myśl którego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei przywołany art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy mówi o tym, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z treści przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że przedmiotowa sprawa znajdująca oparcie w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dotyczy kolejnego etapu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego a dotyczącego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Działanie organu w takiej sytuacji musi być poprzedzone ostateczną decyzją nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ta zaś z kolei zapada po ustaleniu przez organ, iż obiekt zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jak wynika to z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych, taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Podkreślić należy, iż w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] r. nr [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., nakładająca w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, wobec ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, że kontrolowany obiekt powstał z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Jak zaznaczył to już organ, decyzja ta podlegała zarówno kontroli instancyjnej jak i sądowo administracyjnej. Tym samym za przesądzoną uznać należy kwestię, że sporny obiekt inwentarski zrealizowany został z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nie zaś w warunkach samowoli budowlanej, jak podnosi to skarżący. Aktualny etap postępowania dotyczący sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku jest jedynie następstwem i prostą konsekwencją wcześniejszego etapu postępowania dotyczącego zbadania i oceny spornego budynku inwentarskiego a także nałożenia stosownych sankcji. Tym samym na obecnym, kolejnym już etapie postępowania prowadzonego celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, stanowisko skarżącego domagającego się uchylenia decyzji celem skorygowania uzasadnienia poprzez odmienne zakwalifikowanie obiektu tj. jako samowoli, uznać należy za spóźniona polemikę z ustaleniami pozostającej w obrocie decyzji (decyzja PINB w O. z dnia [...] r. nr [...] r.) a także prawomocnego wyroku tutejszego sądu, kwestię tę przesądzającego (wyrok z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt 170/08). Wobec wskazanego rozstrzygnięcia, badając przedmiotową sprawę, Sąd nie był uprawniony do oceny decyzji nakazującej sporządzenie projektu zamiennego i ustaleń tam poczynionych. Przywołany wyrok z dnia 29 grudnia 2008 r. sygn. akt 170/08 wskazaną kwestię oceniający, stał się prawomocny, korzysta on z powagi rzeczy osądzonej, a to z kolei wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy (art. 171 p.p.s.a.). Tym samym zarzuty i wnioski skargi nie mogły znaleźć aprobaty sądu. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść należy, że zastosowany przez organ jako materialnoprawna podstawa przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, nakłada na tenże organ obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego uprzednio w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 obowiązku, nie pozostawiając tej kwestii uznaniu ( "organ sprawdza" ). Wobec powyższego, ustalenie przez organ odwoławczy, że w sprawie organ pierwszo instancyjny nie dokonał stosownych ( a przewidzianych art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ) sprawdzeń przedstawionego przez inwestora projektu zamiennego, uprawniało organ II instancji do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie również zaznaczono w motywach rozstrzygnięcia, że obowiązkiem organu jest zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tak jak stanowi to przepis art. 10 § 1 k.p.a. W świetle cytowanych przepisów oraz w oparciu o przedstawione akta administracyjne Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Z tych też powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. B.C.