II SA/Łd 650/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [....] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S.K. od decyzji z dnia [...] r. nr [...], wydanej przez p.o. Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., w sprawie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 16, działka nr 52, obręb [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku A.M.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną oraz zjazdem przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. P. 16 (działka nr 52 obręb [...]). Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2010r. nr [...] organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku S.K., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r. orzekł o odmowie uchylenia opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. uznając, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpiła osoba nie będąca stroną w tym postępowaniu. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w terminie prawem przewidzianym złożył S.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji było prowadzone w sposób sprzeczny z art. 6, 7, 8, 9 i 10 K.p.a. Odwołujący się podnosił, iż nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami. Wyraził pogląd, iż stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele lub użytkownicy działek sąsiednich, przy czym za działki sąsiednie należy uznać wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego i z tego też tytułu wywodzi swój interes do bycia stroną w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji przy ul. P. 16 w Ł.. Odwołujący się uznał za nieprawdziwe twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływać na jego nieruchomość, bowiem w jego ocenie zmienia ona ład przestrzenny w analizowanym obszarze, zwiększając średnie współczynniki urbanistyczne, średnie gabaryty, wysokość zabudowy. W wyniku rozpoznania odwołania, powołanym na wstępie rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium uznało za zasadne stanowisko organu I instancji, że wniosek S.K. o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 16 (działka nr 52, obręb [...]) oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i został wniesiony w terminie, co uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 2 K.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada w toku wstępnej kontroli, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta jest przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. Badając więc tę przesłankę we wznowionym postępowaniu organ I instancji, powołując się przy tym na poglądy orzecznictwa co do przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. nr [...] i stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Kolegium przypomniało, że w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania S.K. wskazał, iż został pozbawiony udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji [...]z dnia [...]r. i wywodził swój interes prawny do bycia stroną w tym postępowaniu z faktu, iż jego nieruchomość jest działką sąsiednią w stosunku do terenu nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem znajduje się w obszarze przyjętym do analizy. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci wypisu z ewidencji gruntów wynika, iż S.K. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. 7a (działka nr ewid. 77). Działka ta nie graniczy z żadnej strony z działką nr 52, dla której decyzją z dnia [...]r. ustalone zostały warunki zabudowy. Działka S.K. znajduje się po drugiej stronie ul. S., na innej wysokości niż teren inwestycji. Zatem S.K. nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki objętej wnioskiem ani żadnej z działek graniczących z terenem inwestycji, ani też składając wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]r. nie wykazał interesu prawnego. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwały: z dnia 4 grudnia 1995r. sygn. akt VI SA 20/93, z dnia 25 września 1995r. sygn. akt VI SA13/95, ONSA 1995/4/154, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt IIOSK 1505/07) nie przysługuje mu zatem przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w odwołaniu Kolegium wskazało, że pojęcie działki sąsiedniej prezentowane w orzecznictwie stanowi jedynie o konieczności nadawania szerokiego znaczenia pojęciu działki sąsiedniej, a nie ograniczaniu jej do działek graniczących z terenem inwestycji. Innymi słowy oznacza to, że organ administracji przy badaniu spełniania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, bierze pod uwagę każdą zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym, a nie ogranicza się do zabudowań znajdujących się na działkach graniczących z terenem inwestycji. W żadnym przypadku zaś okoliczność znajdowania się działki w obszarze analizowanym nie stanowi podstawy do uznania każdego właściciela czy też użytkownika wieczystego nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym do uznania za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Tym samym za prawidłowe uznać należało rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]r., wobec nie spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wniósł S.K.. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację odwołania i wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji jako wydanej niezgodnie z prawem poprzez naruszenie art. 7, 8, 9, 10 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wezwania do wywiedzenia interesu do bycia stroną oraz nie wyjaśnienie, czy skarżącemu przysługiwało prawo wglądu w akta sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 16, działka nr 52, obręb [...]. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w ramach postępowania wznowieniowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Przypomnieć należy, że przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną określone zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 i art. 145a § 1 K.p.a., zaś tryb postępowania uregulowany został przepisami art. 146 -152 K.p.a Omawiane postępowanie składa się w zasadzie z dwóch etapów, co też prawidłowo w przedmiotowej sprawie zaznaczyły i przeprowadziły organy obu instancji. W ramach pierwszego etapu, który można określić mianem "wstępnego", organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym i przedmiotowym a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w ustawowym terminie. Badając aspekt podmiotowy organ administracyjny winien zatem ustalić, czy podanie pochodzi od strony. W orzecznictwie sądowym ukształtował się jednak pogląd, podzielany zresztą w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., II OSK 1981/06, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 510752). Przy czym postanowienie o wznowieniu postępowania może zapaść wyłącznie, gdy organ ustali zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, organ bada, czy decyzja, której dotyczy żądanie wszczęcia postępowania posiada przymiot ostateczności i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Pozytywna ocena wspomnianych przesłanek, które - co trzeba podkreślić - muszą być spełnione łącznie, nakłada na właściwy organ obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Tak też stało się w przedmiotowej sprawie, a zgromadzone w sprawie dokumenty potwierdzają wnioski organu co do zaistnienia przesłanek niezbędnych dla wznowienia postępowania stosownie do art. 149 § 1 K.p.a., tak więc : decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. posiada walor ostateczności i funkcjonuje w obrocie prawnym, wniosek o wznowienie oparty został na jednej z ustawowych podstaw (tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i złożony został w terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a. Okoliczności te zdają się być nadto niesporne w przedmiotowej sprawie. W myśl art. 149 § 2 K.p.a. wskazane postanowienie o wznowieniu postępowania daje podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Takie też postanowienie (z dnia [...] nr [...]) w przedmiotowej sprawie wydano, co umożliwiło prowadzenie dalszego postępowania i badania spełnienia powołanej ustawowej przesłanki wznowienia tj. czy podmiot wnoszący podanie a więc S.K. istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami i infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. 16, działka nr 52, obręb [...] (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zaznaczyć należy, że stronami postępowania kończącego się wydaniem przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy jest niewątpliwie inwestor i właściciel terenu, na którym przedsięwzięcie jest lokowane. Stronami tego postępowania mogą być także osoby będące właścicielami nieruchomości leżących w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Osoby te mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, pod warunkiem, że projektowane przedsięwzięcie mogłoby godzić w ich interes prawny, wynikający z przepisów prawa, które są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Pojęcie interesu prawnego ma charakter materialno prawny, co oznacza, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Rozważając problematykę interesu prawnego warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05, (niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 190891), w którym zaprezentowane zostało stanowisko, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Oczywistym jest również, że nie można utożsamiać interesu prawnego z interesem faktycznym, to jest np. takim, w którym dany podmiot jest zainteresowany zagospodarowaniem terenu sąsiedniego, jednakże nie może wskazać naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego zapada decyzja. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, podnoszonych przez skarżącego argumentów o oddziaływaniu planowanej inwestycji na jego nieruchomość, poprzez przyszłe kształtowanie parametrów dla terenów obszaru analizowanego, mając na uwadze przedstawione wcześniej rozważania, nie można kwalifikować w kategorii interesu prawnego rozumianego jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Słusznie organ przyjął więc, że w sprawie rozstrzygniętej decyzją o warunkach zabudowy skarżący nie posiada interesu prawnego, ponieważ decyzja ta nie dotyczy sfery jego praw i obowiązków. Powyższe znajduje potwierdzenie w analizie wzajemnego położenia nieruchomości: należącej do skarżącego i objętej decyzją o warunkach zabudowy. Podnoszone przez skarżącego kwestie i zarzuty można co najwyżej kwalifikować w kategoriach przyszłego interesu faktycznego, ten jednakże nie stanowi przesłanek uznania skarżącego za stronę rzeczonego postępowania. Zauważyć przy tym należy, że skutki wybudowania obiektu, czy jego przyszłego użytkowania, po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy, nie mają prawnego znaczenia dla bytu tejże decyzji. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego. W świetle powyższego pozostałe zarzuty skargi natury procesowej nie mogą odnieść zamierzonego skutku, jako że nie mają istotnego znaczenia z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia. Tym samym, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. m.ch.