II SA/Łd 653/12

Dnia 12 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 roku sprawy ze skargi K. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...]. 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego K. K. kwotę 400 (czterysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...]. Organ ustalił, że K. K. złożył wniosek w przedmiocie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm.). Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w tej ustawie z uwagi na niespełnienie przesłanki deportacji do pracy przymusowej poza terytorium II Rzeczypospolitej. W dniu 1 czerwca 2011r. wpłynął wniosek strony, w którym ponowiła ona sprawę doznanych represji w okresie II wojny światowej, domagając się przyznania świadczenia w związku ze zmianą ustawy. Kierownik Urzędu zakwalifikował pismo jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 Kkp.a. i decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia pieniężnego. Pismem z dnia 8 marca 2012r. K. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. K. K. nie wskazał na istnienie żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl nowego brzmienia art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym... represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945. Wykonywanie pracy przymusowej w miejscowości T., a zatem w miejscu zamieszkania strony sprzed wojny nie stanowi represji w rozumieniu przepisów powołanej ustawy. Nie został bowiem spełniony zawarty w art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy warunek deportacji do pracy przymusowej. Organ podkreślił w uzasadnieniu decyzji, że stwierdzenie nieważności decyzji następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania, a więc tkwi ona w jej elementach. Decyzja Kierownika Urzędu o odmowie uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego przewidzianego w ustawie z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym... została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie zawiera wady powodującą jej nieważność z mocy prawa. Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w k.p.a.. Decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. K. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że zmiana treści przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym rozszerzyła krąg osób uprawnionych do dochodzenia świadczenia o osoby deportowane w granicach państwa polskiego, co miało miejsce w przypadku K. K. i co stoi w opozycji do twierdzeń Kierownika Urzędu. Wnioskodawca spełnił wszystkie przesłanki wymagane przy dochodzeniu świadczenia przysługującego osobom deportowanym: K. K. został wysiedlony wraz z całą rodziną i deportowany do pracy przymusowej na odległość trzech kilometrów i choć nie nastąpiło przekroczenie żadnych granic, miała miejsce deportacja w granicach państwa polskiego. Żaden z aktów prawnych nie stawia wymogu przekraczania jakiejkolwiek granicy, jak również nie zakłada stosowania kryterium odległości. Ponadto, w ramach terytoriów okupowanych istniały różne kategorie obszarów o odmiennym statusie prawnym, oddzielone od siebie granicami administracyjnymi, które przyczyniły się do izolacji różnych grup ludności polskiej. W ocenie skarżącego Kierownik Urzędu Do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po raz kolejny odwołał się do praktyki stosowanej na gruncie historycznej wersji ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym, tym razem ustanawiając kryterium granic wewnątrzpaństwowych. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w świetle obowiązującego prawa była bezzasadna, godząc tym samym w słuszny interes strony oraz interes społeczny. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że strona w swoich wnioskach nie powoływała się na żadną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja nieważności decyzji służy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które zostały dotknięte kwalifikowanymi (tj. tak istotnymi) wadami prawnymi, że dalsze ich funkcjonowanie w obrocie prawnym sprzeczne byłoby z zasadą praworządności. Nie modyfikuje to jednak ogólnej zasady, że rozstrzygnięcia organu administracji korzystają z domniemania prawidłowości i poprawności, które trwa tak długo, jak długo nie zostanie obalone. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ orzekający bada jedynie, czy występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. W obecnym stanie prawnym (w dalszym ciągu oprócz udowodnienia okoliczności pracy) konieczne jest także udowodnienie faktu deportacji do pracy przymusowej. Obowiązujące przepisy pozwalają przyznać świadczenia jedynie osobie, która wykonywała pracę przymusową w warunkach deportacji. Kierownik Urzędu nie ma możliwości samodzielnego ustalania przesłanek nabycia uprawnień z tytułu deportacji do pracy przymusowej, ponieważ art. 6 k.p.a. nakłada na Kierownika Urzędu obowiązek działania wyłącznie na podstawie przepisów prawa. W skardze na powyższą decyzję K. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i tym samym błędne przyjęcie, iż w nie doszło do rażącego naruszenia prawa; b. art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo nie ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z pokrzywdzeniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego; c. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wszechstronny całego materiału dowodowego; d. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranych w toku postępowania dowodów z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę oraz Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 72, poz. 380), który został przyjęty za podstawę decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu świadczenia przysługującego osobom deportowanym poprzez bezzasadne przyjęcie, iż skarżący nie wykonywał pracy przymusowej w warunkach deportacji. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Sąd nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona, pomimo nietrafności podniesionych w niej zarzutów. Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa wywodzi, że takowym kwalifikowanym naruszeniem prawa jest błędna wykładnia przepisu prawa materialnego – art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniu pieniężnym). Tak sformułowany zarzut nie może odnieść skutku. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2012 roku w sprawie I OSK 363/11). Nieważność decyzji jest zatem skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności. Tymczasem spór między organem a K. K. co do oceny stanu faktycznego wynika właśnie z odmiennej interpretacji przesłanek przesądzających o uprawnieniach do świadczenia z tytułu deportacji przymusowej , określonych w art. 2 ust.2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym Lektura orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje, że w dacie wydawania decyzji z [...] istniały znaczące rozbieżności w wykładni tego przepisu. Rozbieżności interpretacyjne dotyczą zwłaszcza definiowania deportacji do pracy przymusowej, która to okoliczność jest przedmiotem sporu miedzy skarżącym a organem. Kwestia, czy jakiekolwiek znaczenie ma dystans, na jaki z rodzinnej miejscowości zostali wysiedleni podczas okupacji ubiegający się o świadczenie nie była w dacie wydawania decyzji w [...] postrzegana w sposób niewątpliwy i jednolity w orzecznictwie. Przesądzenie znaczenia tego pojęcia ma bez wątpienia kluczowe znaczenie dla przyznania uprawnienia do świadczenia, o które ubiega się skarżący. K. K. wywodzi, że wraz z rodzicami, został deportowany do miejscowości oddalonej o 3 kilometry od miejscowości rodzinnej, po czym zostali skierowani do pracy przymusowej. Podkreślić należy, że sąd podziela stanowisko skarżącego, iż obiektywnie niewielka odległość wysiedlenia nie pozbawia tego zdarzenia elementów deportacji. Niemniej, zważywszy na fakt, że ustawa o świadczeniu pieniężnym nie zawiera definicji legalnej pojęcia deportacji, zaś w dacie wydawania decyzji w [...] wykładnia tej przesłanki nie była jednolita i oczywista nie sposób uznać, że kwestionowana decyzja z [...] dotknięta jest wadą nieważności, o której stanowi art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.. Niezależnie od powyższego sąd z urzędu stwierdza, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Organ wadliwie, a co najmniej przedwcześnie przyjął, że decyzja z dnia [...] jest decyzją ostateczną, co skutkowało nieprawidłowym uruchomieniem postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 §1 k.p.a.. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...], nie zwalnia to jednak organu od obowiązku zbadania, czy tryb ten jest w konkretnej sprawie właściwy, w tym przypadku, czy zaskarżona decyzja rzeczywiście posiada przymiot ostateczności. Innymi słowy organ winien zweryfikować możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego i dopuszczalności tak sformułowanego wniosku, wyjaśniając przy tym stronie (art. 9 k.p.a.) rzeczywisty stan sprawy, czyli informując, czy kwestionowana decyzja rzeczywiście jest ostateczna. Decyzję z dnia [...] doręczono bowiem skarżącemu, choć w aktach znajduje się pełnomocnictwo K. K. dla A. S., załączone do pisma z dnia 27 czerwca 2011. Doręczono je organowi już w dniu następnym, a więc w dacie wydania decyzji. Organ pominął jednak tego pełnomocnika i wysłał decyzję na adres skarżącego. Doręczenie to było niezgodne z art. 40 § 2 k.p.a., w myśl którego jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Doręczenie tej decyzji nie było zatem prawidłowe. Przede wszystkim jednak już w dniu 6 lipca 2011r., a więc w terminie otwartym do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wpłynęło do organu pismo z dnia 5 lipca 2011 roku, złożone w imieniu skarżącego przez A. S.. Wyraźnie pisze w nim autor, że nie zgadza się z "pismem z dnia 24 czerwca 2011r." i domaga uznania, iż skarżący spełnia wszystkie przesłanki do uznania za osobę deportowaną. Tak sformułowany zarzut wskazuje, że pismo jest wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie wyjaśniono wprawdzie omyłkowo zapewne powołanej daty 24 czerwca, ale pozostała treść pisma, w szczególności podnoszone okoliczności deportacji przemawiają za przyjęciem, że skarżący pragnął wzruszyć decyzję z [...]. Potwierdza to zresztą treść notatki pracownika organu z dnia 7 września 2011r. Wynika z niej, że pełnomocnik skarżącego miał wyjaśnić, iż był to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy., zaś pismo z dnia 5 lipca 2011r. (data wpływu 6 lipca) organ winien był potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego jednak zaniechał. Pomimo tak wyraźnego sprecyzowania żądania, nie zostało ono rozpatrzone przez organ. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że decyzja z dnia [...] nie jest do dzisiaj decyzją ostateczną wobec nierozpoznania środka odwoławczego z dnia 6 lipca 2011 roku (data wpływu do organu). W tej sytuacji następujące po tej dacie pisma i wnioski pełnomocników czy samego skarżącego należało traktować jako kolejne wnioski w sprawie zakończonej nieostateczną decyzją z dnia [...] i to niezależnie od formułowanych w nich wniosków o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Te żądania były wynikiem niepełnej informacji skarżącego o biegu sprawy. W dniu 30 listopada 2011 kolejny pełnomocnik skarżącego złożył pismo zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Organ w nieprawidłowy sposób zinterpretował ten wniosek, traktując go jako złożony w trybie art. 154 k.p.a. i uruchamiając tryb nadzwyczajny i w dniu 15 grudnia 2011r. decyzję o umorzeniu postępowania. Wydanie tej decyzji było wadliwe. Decyzja narusza art. 154 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż wbrew uznaniu organu administracji kwestionowana decyzja z dnia [...] nie była ostateczna. Nawet błędne przekonanie autorki pisma (pełnomocnik skarżącego) o tym, że wzruszenie decyzji z dnia [...] może nastąpić jedynie w trybie nadzwyczajnym nie zwalniało organu z konieczności prawidłowego zakwalifikowania pisma. Z uwagi na nierozpoznanie wniosku ówczesnego pełnomocnika skarżącego z dnia 6 lipca 2011 roku (data wpływu do organu) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...], wniosek z dnia 30 listopada 2011 roku należało potraktować jako kolejne pismo wnoszone w trakcie tego samego, niezakończonego ostatecznie postępowania. Żądanie wydania decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest w takiej sytuacji niedopuszczalne. Organ nie podjął jednak próby wyjaśnienia źródła przekonania pełnomocnika skarżącego, że kwestionowana przez niego decyzja z dnia [...] jest decyzją ostateczną. Podobnie należało się odnieść do żądania zakończonego decyzjami z dnia [...] i [...], wydanymi w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Całkowicie nieuprawnionym było prowadzenie przez organ postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], skoro organ nawet nie rozstrzygnął wniosku z dnia 5 lipca 2011r. Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., jako wydane z obrazą przepisów postępowania, polegającą na uruchomieniu trybu nadzwyczajnego przed rozpoznaniem środka odwoławczego w trybie zwykłym (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Korzystając z uprawnienia, które daje sądowi regulacja art. 135 p.p.s.a. sąd doszedł do przekonania, że wyeliminowania wyeliminować z obrotu prawnego wymaga również decyzja z dnia [...]. Organ wydał ją w błędnym przekonaniu o tym, że wniosek ten może uruchomić postępowanie w trybie nadzwyczajnym, choć w istocie należało go uznać za kolejne pismo w toku ponownego rozpoznawania (po wniesieniu środka odwoławczego w dniu 6 lipca 2011 roku) sprawy wszczętej wnioskiem z 1 czerwca 2011 roku.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przede wszystkim rozpozna wniosek z dnia 6 lipca 201 roku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...], prowadząc postępowanie wyjaśniające stosowanie do zasad postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazać należy, że rozpoznając wniosek z dnia 1 czerwca 2011 roku niezasadnie zastosowano tryb nadzwyczajny określony w art. 154 k.p.a. Wniosek ten został złożony w trybie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 roku o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym...(Dz.U.72 poz.380). Powołany przepis stanowi, że zmiana decyzji ostatecznych, odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 20 kwietnia 2011 roku. W ocenie sądu wadliwie organ rozpoznał ten wniosek w trybie art. 154 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Brzmienie przepisu wyraźnie wskazuje, że wymienia on enumeratywnie przesłanki zmiany decyzji ostatecznej oraz że zmiana stanu prawnego nie stanowi przesłanki do prowadzenia postępowania w tym trybie. Zwłaszcza gdy ustawodawca przewiduje ponowne uruchomienie postępowania, jak to uczynił w przytoczonym art. 2 ustawy zmieniającej. Zmiana stanu prawnego powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym (procesowym), lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, która podlega całkowicie autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do wcześniejszej decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 29 lutego 2012 roku w sprawie II GSK 26/11). Należałoby zatem uznać, że postępowanie z wniosku K. K. z dnia 1 czerwca 2011 roku winno być prowadzone jako autonomiczne postępowanie merytoryczne w trybie art. 2 ustawy zmieniającej i przepisów ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm.). Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach z mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.. Na zasądzone koszty składa się wpis w wysokości 100 zł oraz koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 300 zł. a.tp.