II SA/Łd 655/03

Dnia 7 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...], znak: [...]; 2. zasądza na rzecz A. S. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Decyzją Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 par. l pkt l w związku z art. 105 par. l – ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 roku, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., umarzającej postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w B. przy ulicy A 51, należącej do M. i Z. Z. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w odpowiedzi na wniosek A. S. z dnia 26 sierpnia 2002 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził w dniu 18 listopada 2002 roku kontrolę budowy budynku mieszkalnego na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...] położonej w B. przy ulicy A 51, będącej własnością małżonków Z., W jej wyniku stwierdzono, iż przedmiotowa budowa budynku mieszkalnego prowadzona jest zgodnie z projektami zatwierdzonymi ostatecznymi: decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] (znak: [...] udzielającą "pozwolenia na wykonanie strychu użytkowego na istniejącym stanie budynku mieszkalnego" oraz decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] (znak: [...]) udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i budowę budynku gospodarczego. Dalej organ ustalił, iż ustanowiony jest kierownik budowy posiadający stosowne uprawnienia budowlane, a przebieg robót jest rejestrowany w dziennikach budowy o numerach [...] i [...] wydanych przez "Starostwo Powiatowe w Ł.". Wobec dokonanych ustaleń, organ nadzoru budowlanego I instancji, decyzją Nr [...] (a nie Nr [...], jak podano błędnie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego) wydaną w dniu [...] umorzył na podstawie art. 105 par. l k.p.a. prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Od tej decyzji złożyła odwołanie A. S. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem. W ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu 31 stycznia 2003 roku oględziny budynku mieszkalnego, które w ocenie organu potwierdziły wcześniejsze ustalenia dokonane przez organ I instancji i nie wykazały żadnych istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego ostatecznymi decyzjami o pozwoleniach na budowę i rozbudowę. Organ odwoławczy badając akta sprawy i ustosunkowując się do argumentów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń proceduralnych. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż umorzenie postępowania oznacza, że postępowanie nie będzie kontynuowane, a kończąca je decyzja nie będzie decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ prowadzący ma obowiązek je umorzyć z urzędu lub na wniosek strony. Dalej organ odwoławczy podniósł, opierając się na przeprowadzonych kilkakrotnie przez organy nadzoru budowlanego kontrolach budowy na nieruchomości przy ulicy A 51 w B., iż budowa budynku mieszkalnego jest prowadzona zgodnie z projektami zatwierdzonymi obowiązującymi decyzjami o pozwoleniu na budowę i rozbudowę. Zatem nie ma podstaw prawnych do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego i wobec powyższego należało wydać decyzję o jego umorzeniu. Budowa nie została zakończona, a budynek nie jest użytkowany. Właściwe organy administracji architektoniczno – budowlanej oceniały w toku instancji decyzje o pozwoleniu na budowę i nie znaleziono podstaw do ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności. Zatem decyzje o pozwoleniu na budowę, w oparciu, o które prowadzona jest przedmiotowa inwestycja nadal obowiązują, a inwestorzy mogą realizować uprawnienia wypływające z niniejszych indywidualnych aktów administracyjnych. W dniu 26 kwietnia 2003 roku na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiodła A. S. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej "celem przeprowadzenia rzetelnego postępowania z wyjaśnieniem wszelkich okoliczności". Skarżąca podniosła, iż w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów na okoliczność dokonanych ustaleń, w szczególności brak pomiarów wznoszonych budynków. Brak jest również ustaleń co do zgodności z dokumentacją dotyczącą udzielonych pozwoleń na budowę. W ocenie skarżącej stan faktyczny istniejący na gruncie nie jest zgodny z dokumentacją, zarówno w zakresie kubatury, jak i przeznaczenia wznoszonego budynku. Skarżąca podniosła, iż organy celowo pozbawiły ją możliwości czynnego udziału w prowadzonej wizji w dniu 31 stycznia 2003 roku spisując protokół bez jej udziału i odmawiając jego wydania pomimo zgłoszonej prośby. W ocenie skarżącej w ten sposób naruszone zostały przepisy art. 7, 8, 9, 10, 77, 78 i 79 par. 2 k.p.a.. W ocenie skarżącej organ dokonując kontroli legalności budowy małżonków Z. winien wykazać się taką samą skrupulatnością, z jaką przed laty kontrolował budowę skarżącej, kiedy to "dokonywał kontroli z centymetrem w ręku i kodeksem – mierzył obliczał i sprawdzał wg dokumentacji". Zdaniem skarżącej toczące się z udziałem tych samych stron inne postępowania nie zwalniały organów administracji w niniejszej sprawie od rzetelnego ustalenia stany faktycznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej naruszeń prawa rodzących konieczność wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego. Podstawą rozstrzygnięcia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 105 par. 1 k.p.a., który stanowi o tym, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. 1 k.p.a..(vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.(vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku w sprawie III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie II SA 76/98, LEX nr 43176). Na gruncie niniejszego postępowania wypada stwierdzić, iż zdaniem organów administracji postępowanie zainicjowane przez skarżącą, zmierzające do stwierdzenia niezgodności z prawem prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych, jest bezprzedmiotowe, bowiem, jak to ustaliły organy administracji obu instancji, istnieje zgodność prowadzonych robót budowlanych z udzielonymi pozwoleniami budowlanymi. Formalnie rzecz ujmując wypada zgodzić się ze stanowiskiem, iż brak odstępstw w prowadzonych robotach budowlanych od udzielonego pozwolenia na budowę winien skutkować umorzeniem wszczętego postępowania jako bezprzedmiotowego. W realiach niniejszej sprawy nie zostało jednak wykazane przez organy, iż rzeczywiście zachodzi zgodność prowadzonych robót budowlanych chociażby z zatwierdzoną stosownymi decyzjami dokumentacją budowlaną. Wniosek organów w tym zakresie jest zupełnie dowolny, a przeprowadzone postępowanie dowodowe wydaje się co najmniej niewystarczające. Protokoły z przeprowadzonych wizji lokalnych zawierają tezy, z którymi niepodobna nawet polemizować, gdyż brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji budowlanej, z której wynikałyby parametry wznoszonych obiektów. Ponadto rację ma skarżąca gdy mówi, iż nie można stwierdzić jakiejkolwiek zgodności wznoszonych obiektów z projektami budowlanymi jeśli nawet nie dokona się zwymiarowania obiektu budowlanego. Takich informacji niestety w aktach sprawy jest brak. Co więcej skarżąca w toku postępowania wskazywała w jakich konkretnie robotach budowlanych upatruje odstąpienia od zatwierdzonych projektów budowlanych. Również i w tym zakresie brak jest w protokołach z przeprowadzonych wizji lokalnych jakichkolwiek ustaleń. Oceniając działania organów administracji w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż takiego sposobu prowadzenia postępowania dowodowego niepodobna zaakceptować z punktu widzenia fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, stojąc na straży praworządności winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Z powyższym uregulowaniem harmonizuje przepis art.77 par. 1 k.p.a. stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto ocena czy dana okoliczność została udowodniona możliwa jest do przeprowadzenia jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W świetle tego co zostało powyżej powiedziane bezprawne było ferowanie decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Okoliczność, iż pomiędzy stronami toczą się także inne postępowania nie zwalniała organu z powyższego procesowego obowiązku, tym bardziej, że organy nie przedstawiły jakie konkretnie ustalenia legły u podstawy wydanych dotychczas decyzji. Wobec tego, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe zupełnie nieprzydatne jest do stwierdzenia okoliczności, na których organy oparły swe rozstrzygnięcia zbędne jest odnoszenie się do zarzutu skarżącej tyczącego prowadzenia postępowania dowodowego bez jej udziału. Błędny jest natomiast pogląd organu, który jak się wydaje był podstawą ograniczenia postępowania dowodowego, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowy przez organy architektoniczno – budowlane oraz prowadzenie dzienników budowy, a także ustanowienie kierownika budowy, są wystarczającymi przesłankami do tego, aby budowa przebiegała w zgodzie z prawem. Wszak przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 roku, poz. 1126 ze zm.) stanowi dostateczną podstawę do działania organów nadzoru budowlanego chociażby w razie prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Wobec tego, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca umarzały postępowanie bezprzedmiotowe jest rozstrzygnięcie w kwestii stwierdzenia wstrzymania jej wykonalności (art. 152 p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.