II SA/Łd 656/09

m Sygn. akt II SA/Łd 656/09 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzją z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]r. o ustaleniu dla A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w P. warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W wyniku analizy akt administracyjnych sprawy ustalono, iż decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P. ustalił na wniosek A. Sp. z o.o. warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr 315/38, 315/35 w P. W dniu 16 stycznia 2009 r. T.L., współwłaścicielka nieruchomości graniczącej z działką inwestycyjną, wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] r., wskazując na rażące naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104, art. 123 i art. 113 k.p.a. Uzasadniając strona podniosła, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor nie przedłożył mapy zasadniczej lub mapy katastralnej, która odzwierciedlałaby granice obszaru analizowanego i obszaru na jaki inwestycja będzie oddziaływać. W konsekwencji decyzja wydana w oparciu o nieoficjalną mapę jest wadliwa i powinna zostać unieważniona. Strona podniosła nadto, iż przedmiotowa decyzja została sprostowana w drodze dwóch postanowień z dnia [...] r. oraz [...] r., które powinny dotyczyć wyłącznie błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek, gdy tymczasem w sposób istotny zmieniły sposób odprowadzania wód opadowych, zatem zmieniły decyzję zasadniczą. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Kolegium zgodziło się ze stroną, iż postanowienia z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. zostały wydane wadliwie i z tego też powodu postanowieniami z dnia [...] r. wyeliminowano je z obrotu prawnego. Ustosunkowując się do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy Kolegium zwróciło uwagę, że rażące naruszenie prawa to oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, gdy rozstrzygniecie to nie da się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Strona zarzuciła rażące naruszenie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa wymogi dla mapy terenu, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium, mapa załączona do spornej decyzji może budzić wątpliwości, nie wynika z niej bowiem jej skala oraz fakt przynależności do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednak mapa ta określa i opisuje teren projektowanej inwestycji. Kolegium dodało, iż organ I instancji wyjaśnił, że mapa terenu przedstawiona przez wnioskodawcę, ustanowiona następnie załącznikiem do decyzji, to fragment mapy zasadniczej w skali 1:500. Reasumując Kolegium podniosło, że w ustalonym stanie faktycznym, jak również w świetle ustalenia, iż organy prowadzące postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zakwestionowały prawidłowości mapy, nie jest uzasadnione twierdzenie o rażącym naruszeniu art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W terminie prawem przewidzianym T.L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując jak we wniosku o stwierdzenie nieważności. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Uzasadniając organ przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron, podkreślając, że podziela argumentację utrzymanej w mocy decyzji. Wskazując na orzecznictwo sądowe Kolegium podkreśliło, iż tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym i dlatego też nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym Kolegium zgodziło się ze stroną, że załączona do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mapa może budzić wątpliwości, jednak mapa ta określa i opisuje teren projektowanej inwestycji wraz z liniami zabudowy, tak jak tego wymaga art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto, jak wyjaśnił organ I instancji, mapa ta przynależy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, potwierdzona została również jej skala. Kolegium powtórzyło za poprzednim składem rozstrzygającym w sprawie, że można mieć zastrzeżenia do przesłanek ustalenia cech obiektów, określonych w decyzji o warunkach zabudowy, a także ich treści, jednak nie można z tego powodu zarzucać tej decyzji rażącej niezgodności z prawem w stopniu uzasadniającym jej usunięcie z porządku prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.L. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. o ustaleniu dla A. Sp. z o.o. w P. warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając strona podtrzymała argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności i dodatkowo podniosła, że całe postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz późniejsze postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę budzi istotne zastrzeżenia w zakresie niezgodności z prawem. Podkreśliła, iż organ nie wyjaśnił dlaczego podnoszone naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi, w jego mniemaniu, rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony, posłużenie się mapą niezgodną z przywoływaną normą prawną nie może wykluczyć sytuacji, że cała decyzja, jako nieoparta na oficjalnych mapach jest wadliwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest odpowiedź na pytanie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło T.L. stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. o ustaleniu dla A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, argumentując, że jakkolwiek załączona do decyzji o warunkach zabudowy mapa może budzić wątpliwości, to jednak rzeczona mapa określa i opisuje teren projektowanej inwestycji wraz z liniami zabudowy, tak jak tego wymaga art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. W ocenie Sądu, stanowisko organu orzekającego w świetle obowiązujących przepisów prawa i zgromadzonej w sprawie dokumentacji jest prawidłowe i zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest obok instytucji wznowienia postępowania jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych. Oba tryby są wobec siebie niekonkurencyjne, co oznacza, że dla uruchomienia każdego z nich ustawodawca określił katalog innych przesłanek i w rezultacie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą stanowić podstaw do wznowienia postępowania i odwrotnie przesłanki wznowienia postępowania nie mogą stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych unormowanej w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W ramach rozważanego postępowania organ administracyjny bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność, bądź też odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.). Organ nie prowadzi natomiast ponownego postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie sądowym, które zresztą Sąd w pełni podziela podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, iż sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2616/07 –Lex nr 477598). Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), a rozstrzygnięcie sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1487/06 - Lex nr 344217). W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu dla A. Sp. z o.o. warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, stojąc na stanowisku, że wspomniane rozstrzygniecie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 104, 123 i 113 k.p.a., o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, dla dokonania oceny, czy na tle konkretnej sprawy mamy do czynienia z "rażącym naruszeniem prawa" należy brać pod uwagę stopniowanie wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że rażące naruszenie prawa to tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 387/07 – Lex nr 486051). Skład orzekający analizując kwestionowaną przez T.L. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) uznał, iż rację ma Kolegium twierdząc, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, gdyż stwierdzone uchybienia nie mają charakteru wad kwalifikowanych. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Jak wynika z akt administracyjnych, mapa załączona przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w oparciu, o którą organ przeprowadził analizę urbanistyczną, a następnie wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, czyniąc z niej załącznik do rzeczonej decyzji faktycznie nie określa skali, w jakiej została sporządzona i na jej podstawie nie sposób jednoznacznie ustalić, czy jest to mapa zasadnicza, czy katastralna, ani też z jakiego zasobu pochodzi. Niemniej jednak literami A, B, C, D określa ona teren objęty projektowaną inwestycją, literami A, P i B precyzuje obiekty, które mają zostać zrealizowane w ramach tej inwestycji oraz ustala nieprzekraczalną linię zabudowy. Co istotne, rzeczona mapa została jednoznacznie oznaczona jako załącznik do decyzji Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. i podpisana przez osobę do tego uprawioną. Ponadto z samej treści rozważanego rozstrzygnięcia wynika, że jego załącznik stanowi mapa w skali 1:500 określająca linie rozgraniczające teren inwestycji. Co istotne, Kolegium dążąc do kompleksowego wyjaśnienia niniejszej sprawy, tak jak wymagają tego przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wezwało organ I instancji do ustosunkowania się do zarzutów T.L. podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w piśmie z dnia 27 stycznia 2009 r. stwierdził, że przedłożona przez inwestora mapa, mimo iż nie posiadała potwierdzenia oryginalności została zweryfikowana przez organ w zakresie zgodności z zasobami geodezyjnymi miasta P., bowiem Pracownia posiadała na czas sporządzania decyzji i prowadzonego postępowania wgląd do aktualnych zasobów geodezyjnych miasta. Dodał również, że przepis art. 52 nie nakłada obowiązku opatrzenia mapy pieczęcią organu geodezyjnego. Powyższe okoliczności dowodzą więc, że wniosek inwestora z dnia 17 sierpnia 2006 r. spełniał wymagania określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Dostrzeżone przez Kolegium uchybienia, wbrew temu co wywodzi T.L., nie miały - w ocenie Sądu - charakteru rażących naruszeń prawa, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane uchybienia mogłyby, co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania odwoławczego, gdyby oczywiście zostały na tym etapie postępowania podniesione przez T.L. Skarżąca natomiast, co wynika bezspornie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji decyzję z dnia [...] r. otrzymała w dniu 14 października 2006 r., kwitując odbiór własnoręcznym podpisem i nie skorzystała z możliwości jej zaskarżenia, wobec czego rzeczona decyzja uzyskała przymiot ostateczności. Dodatkowo podkreślić trzeba, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza sentencja decyzji o warunkach zabudowy nie stanowił podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia, wobec czego błędny jest zarzut skargi, iż proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Podstawę prawną rzeczonej decyzji, co jak się wydaje umknęło uwadze skarżącej, stanowiły przede wszystkim przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu (...). Analizując załączoną do sprawy dokumentację skład orzekający doszedł do przekonania, że o nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie mogły również świadczyć argumenty T.L. o rażącym naruszeniu przepisów art. 113 i 123 k.p.a., podnoszone przeciwko postanowieniom organu I instancji z dnia [...] r. i z dnia [...] r. Wspomniane postanowienia, na co zresztą słusznie zwróciło uwagę Kolegium zostały wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniami Kolegium z dnia [...] r. o stwierdzeniu ich nieważności. Według Sądu, bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji są również zarzuty skargi, iż całe postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a następnie postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę budzą istotne wątpliwości w zakresie ich zgodności z prawem. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie ocena, czy decyzja z dnia [...] r. dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a. Jak zostało to już podniesione, w toku postępowania nieważnościowego organ administracyjny nie prowadzi ponownie postępowania wyjaśniającego, tak jak ma to miejsce w zwykłym postępowaniu administracyjnym i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do jej istoty. Na marginesie dodać jeszcze trzeba, że prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 404/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę T.L. na decyzję Wojewody [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i, co istotne skarżąca nie skorzystała z możliwości złożenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tych okolicznościach bliżej niesprecyzowane hipotetyczne wątpliwości skarżącej, co do legalności postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a następnie udzielenia pozwolenia na budowę nie mogły rzutować na legalność wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa i brak jest jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, tak jak żąda tego skarżąca. Z tych powodów, Sąd zobligowany był oddalić skargę. O powyższym Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.