II SA/Łd 658/14

Dnia 15 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszalni cementu oddala skargę. LS II SA/Łd 658/14 Uzasadnienie Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wpłynęło pismo Starosty [...] zawierające wniosek o sprawdzenie legalności obiektów budowlanych na nieruchomości przy ul. A w P.. W dniu 4 września 2013 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, ustalając, że na terenie nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz zabudowa służąca prowadzonej działalności gospodarczej - konfekcjonowanie cementu. W trakcie czynności kontrolnych okazano umowę najmu budynku mieszkalnego wraz z działką o powierzchni 1800m2, zawartą w dniu 2 listopada 2011 r. między M.Z. (wynajmującym), a M.J. (najemcą). Organ ustalił, że w części wschodniej działek nr [...] znajduje się węzeł cementowy. W skład zabudowy służącej prowadzonej działalności gospodarczej wchodzą: wiata konstrukcji stalowej, budynek magazynowo-produkcyjny, budynek produkcyjny - mieszalnia, pomieszczenie sprężarkowni, kontener socjalny oraz portiernia. S.M., dyrektor A, oświadczył, że zabudowa gospodarcza powstała na nieruchomości z chwilą najmu działki, tj. w 2011 r., bez żadnych dokumentów, a inwestorem jest M.J. Budynek mieszalni cementu jest konstrukcji stalowej i posiada wymiary w rzucie 6,00 m x 5,15 m i wysokość w okapach 7,08 m i 4,83 m. Obiekt jest wyposażony w instalację elektryczną. Przy budynku mieszalni cementu znajdują się dwa silosy (na cement i na popiół) o pojemności 60 m3 każdy, które są integralnie z nim związane. Organ I instancji wystąpił do Starosty [...] z prośbą o informację, czy w latach 2011-2013 były wydane jakiekolwiek decyzje udzielające pozwolenia na budowę lub przyjęte było zgłoszenie wykonania robót związanych z obiektami budowlanymi zlokalizowanymi na przedmiotowej działce. Organ wystąpił także do Urzędu Miejskiego w P. z prośbą o przesłanie wypisu i wyrysu dla działek nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Starosta [...] poinformował, że w archiwum brak jest dokumentacji dotyczącej ww. nieruchomości. Z kolei z nadesłanego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr LXVII/561/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz.Urz.Woj.Łódzk. Nr 330, poz. 2552 z dnia 27 września 2006r.), wynika, że teren przy ulicy A - dz. nr [...] (obręb [...]) położony jest w jednostce przestrzennej M.10.6/U/MN, KDW i M.10.4/U/MN, częściowo w strefie ochronnej od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, a teren przy ulicy A - dz. nr [...] (obręb [...]) położony jest w jednostce przestrzennej M.10.6/U/MN i KDW, częściowo w strefie ochronnej od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał M. J., jako inwestorowi, dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanego budynku mieszalni cementu wraz z dwoma silosami podłączonymi do budynku mieszalni, usytuowanego w narożniku południowo-wschodnim nieruchomości położonej w P. przy ul. A (dz. nr. [...]). W odwołaniu od ww. decyzji M.J. podniosła, że obiekty wykonała firma budowlana, która posiadała stosowne uprawnienia, odpowiednią wiedzę teoretyczną i praktyczną, w związku z czym była przekonana, że roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie z prawem. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i nakazał M.J., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A, rozbiórkę budynku mieszalni cementu o wymiarach 6,00 m x 5,15 m wraz dwoma silosami, zlokalizowanego na nieruchomości w P. przy ul. A, działka nr [...], oznaczonego numerem 6 i 8 na szkicu do protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 września 2013 r., stanowiącym graficzny załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć tylko na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile nie zostały one zwolnione z tego obowiązku przepisami art. 29, które zawierają enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych, dla których rozpoczęcia i prowadzenia ustawodawca nie wprowadził obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalony w niniejszym postępowaniu zakres robót budowlanych, polegający na budowie budynku mieszalni wraz z dwoma silosami, nie został objęty zwolnieniem, a tym samym inwestor winien legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie braku takiej decyzji obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Przesłankami warunkującymi wszczęcie postępowania legalizacyjnego przewidzianego w art. 48 ust. 2 jest zgodność samowolnie wzniesionej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz stwierdzenie, że budowa obiektu budowlanego nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie nie został spełniony pierwszy z tych warunków, jako że obiekt został wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z wypisu z planu teren przy ul. A - dz. nr [...] położony jest w jednostce przestrzennej M.10.6/U/MN, KDW i M.10.4/U/MN, częściowo w strefie ochronnej od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, a teren przy ul. A - dz. nr [...] położony jest w jednostce przestrzennej M.10.6/U/MN i KDW, częściowo w strefie ochronnej od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Ponadto przedmiotowy budynek większą swą częścią usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem KDW, który przeznaczony jest pod budowę drogi. Wykluczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu w trybie art. 48 ust. 1 ustawy -Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że choć organ I instancji prawidłowo nakazał rozbiórkę budynku mieszalni wraz z dwoma silosami, to w decyzji nakładającej na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania rozstrzygnięcie winno być sformułowane w taki sposób, aby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Osnowa winna być zatem wyrażona precyzyjnie, jasno, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Tymczasem redakcja sentencji decyzji organu I instancji była, w ocenie organu odwoławczego, nieprawidłowa i poddawała w wątpliwość możliwość ewentualnej przymusowej realizacji nałożonych obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej. Dlatego też organ szczebla wojewódzkiego, korzystając z uprawnień przyznanych art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M.J., zarzucając jej: I. Naruszenie przepisów postępowania: 1/ art. 10 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałami zebranymi w postępowaniu odwoławczym; 2/ art. 7, 77 oraz 107 ust. 3 ustawy k.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, jak i niepełne uzasadnienie wydanej decyzji. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 28 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że budowa obiektu, którego rozbiórkę nakazano, wymagała pozwolenia na budowę; 2/ art. 29 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że obiekt, którego rozbiórkę nakazano, nie stanowi jednego z obiektów, jakie zostały wymienione w tym przepisie; 3/ art. 48 ust 1 ustawy - Prawo budowlane, przez jego zastosowanie, w sytuacji braku wypełnienia przesłanek do jego zastosowania; 4/ art. 48 ust. 2 pkt 1) lit. a) ustawy – Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, w sytuacji, gdy organ uznał, że obiekt wymaga pozwolenia na budowę, a jednocześnie wadliwie uznał, że wybudowany obiekt jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie prowadzone jest w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego (mieszalni cementu wraz z dwoma silosami), do realizacji którego konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei skarżąca podniosła, że organy nie rozważyły należycie charakteru obiektów, ich trwałości, związania z gruntem i przeznaczenia. W jej ocenie analiza taka doprowadziłaby organy do prawidłowego przyjęcia, że obiekt mieszalni cementu wraz z silosami nie ma charakteru budowli, na którą wymaganie jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowisko strony skarżącej nie zasługuje na aprobatę. W treści skargi jej autor nie wyjaśnił, w oparciu o jaką normę sformułowany został zarzut, że samowolnie wzniesiony obiekt mieszalni cementu z silosami podlega wyłączeniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W jego ocenie wynika to z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), jednakże nie wskazano, do którego konkretnie przepisu należy zakwalifikować sporny obiekt. Sąd nie jest oczywiście związany granicami skargi i zobowiązany jest zbadać legalność decyzji w jej całokształcie, co oznacza, że we własnym zakresie władny jest zakwalifikować inwestycję po odpowiednią normę prawna. Kwalifikacja ta doprowadziła jednak do uznania działania organów nadzoru budowlanego za prawidłowe. Niewątpliwie budynek mieszalni cementu o wymiarach w rzucie 6,00 x 5,15 m (a więc o powierzchni ponad 30 m2) oraz o wysokości dochodzącej do ponad 7 m wraz z silosami o pojemności 60 m3 każdy należy uznać za budowę stanowiącą całość techniczno-użytkową w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a zatem jest obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy), którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. W tej kwestii ustalenia organów nadzoru budowlanego były prawidłowe i zarzuty skargi w tej mierze nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu, w szczególności zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 i 29 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę. Zasadnie zatem prowadziły postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1, ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków stał się wyjątkiem. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA z 21 maja 2005 r., OSK 1602/04, wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, wyrok NSA z 7 maja 2009 r., II OSK 705/08, Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009 r., s. 509). Postępowanie legalizacyjne wszczyna się na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Po stwierdzeniu, że warunki wskazane w art. 48 ust. 2 są spełnione, organ prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 3 i nast. ustawy – Prawo budowlane. Jeśli jednak oceni, że któryś ze wskazanych warunków nie jest spełniony, a zatem gdy uzna, że obiektu nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami, zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na terenie, na którym wzniesiono samowolnie obiekty budowlane, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Pabianic, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr LXVII/561/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz.Urz.Woj.Łódzk. Nr 330, poz. 2552 z dnia 27 września 2006r.). Nieruchomość przy ul. A (działki nr [...]) położona jest w jednostkach M.10.6/U/MN, KDW i M.10.4/U/MN, w tym częściowo w strefie ochronnej od linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV. Autor skargi podnosi, że skoro nieruchomość znajduje się tylko częściowo w strefie ochronnej linii wysokiego napięcia, to należałoby zbadać, czy obiekty nie znajdują się w części nieruchomości znajdującej poza tą strefą, czego organy nie uczyniły. Tymczasem kwestia ta nie ma dla sprawy decydującego znaczenia. Ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego do decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wrysowanych w wyrys planu (k. 11 akt adm. I instancji i k. 27 akt adm. II instancji) wynika, że budynek mieszalni z silosami w całości znajduje się na części nieruchomości, która w planie zagospodarowania przestrzennego zarezerwowana jest pod ulicę wewnętrzną – jednostka przestrzenna KDW. Zgodnie z § 41 pkt 11 planu w liniach rozgraniczających ulic jedyną dopuszczalną zabudową są punkty obsługi podróżnych w formie zintegrowanych wiat na przystankach komunikacji masowej z kioskami; ujednoliconych w ramach ciągu ulicznego. Zatem dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena możliwości legalizacji spornych obiektów jest prawidłowa. Samowolnie wybudowany przez skarżącą budynek mieszalni cementu z silosami zlokalizowany jest w sposób sprzeczny z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego – znajduje się bowiem w liniach rozgraniczających planowanej ulicy wewnętrznej. Zgodnie z zapisami planu posadowienie na tym obszarze przedmiotowych obiektów nie jest możliwe, bowiem narusza warunek zapewnienia możliwości lokalizacji wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych. Oznacza to, że nie został spełniony warunek z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo budowlane i postępowanie legalizacyjne nie może się toczyć. Obiektu bowiem nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami. To z kolei oznacza, że organy zobligowane było do wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanych obiektów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z materiałami zebranymi w postępowaniu odwoławczym podkreślić należy, że zarzut ten mógłby przynieść oczekiwany rezultat jedynie wówczas, gdyby skarżąca wykazała jego znaczenie dla wyniku sprawy. Tymczasem nie przedstawiła ona, jakie to nowe wnioski dowodowe chciała złożyć na etapie postępowania odwoławczego i dlaczego owe wnioski mogły być złożone dopiero po przesłaniu jej informacji organu odwoławczego o zebraniu całości materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim w trybie art. 10 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by skarżącej w jakikolwiek sposób utrudniano zapoznanie się materiałem dowodowym. Zatem samo uchybienie polegające na braku realizacji w postępowaniu odwoławczym uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a., przy niewykazaniu wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, nie może skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf