II SA/Łd 660/25

Dnia 13 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Porczyński Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 czerwca 2025 roku nr 163/2025 znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. dc Zaskarżoną decyzją Nr 163/2025 z 16 czerwca 2025 roku, po rozpatrzeniu odwołania A.S. od decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice Nr 2/2024 z dnia 12 listopada 2024 roku, zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej Prezydentowi Miasta Skierniewice (jako zarządcy drogi) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w ramach realizacji zadania pt.: "Budowa drogi łączącej ulicę [...] ze ścieżką [...] wokół [...]" w S., Wojewoda Łódzki – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "Kpa", w związku z art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), zwanej dalej "specustawą drogową", I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej: - określenia linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu; - zapisu pkt 2, znajdującego się na stronie 2 zaskarżonej decyzji: "Linie rozgraniczające teren inwestycji (drogi) określono linią ciągłą czerwoną na projekcie zagospodarowania terenu"; - zapisu pkt 10, znajdującego się na stronie 3 zaskarżonej decyzji w zakresie określającym termin i tryb wydania nieruchomości: "Stosownie do art. 17 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności: - uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, - uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, - zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń"; i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez: - określenie linii rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji na mapie w skali 1:500 – "Mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi", stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji; - wprowadzenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w punkcie 2, nowego zapisu: "Linie rozgraniczające teren inwestycji – granice pasa drogowego drogi gminnej, określono zgodnie z linią ciągłą koloru czerwonego na mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, stanowiącej załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej"; - wprowadzenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, w punkcie 10, nowego zapisu: "Określam termin wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, z zastrzeżeniem warunków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności: - zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; - uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi; - uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych; - uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy"; II. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Z akt sprawy wynika, że dnia 29 sierpnia 2024 roku Prezydent Miasta Skierniewice, reprezentowany przez A.P., wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w ramach zadania pt.: "Budowa drogi łączącej ulicę [...] ze ścieżką [...] wokół [...]" w S. Zakres przedmiotowej inwestycji obejmuje działki lub ich części nr ewid. [...],[...] (nr działki przed podziałem), [...] (nr działki przed podziałem), [...],[...] w obrębie [...] jedn. ewid. S. Składając ww. wniosek, Inwestor wystąpił o wydanie decyzji na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej z nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i gospodarczy. W uzasadnieniu Inwestor wskazał, iż "Wykonanie przedmiotowej inwestycji drogowej pozwoli poprawić warunki bezpieczeństwa ruchu na odcinku opracowania jak i w obszarze położonym w dalszych odległościach od przedmiotowego opracowania, w związku z dodatkowym skomunikowaniem istniejącej ścieżki [...] z drogą publiczną ul. [...]". Prezydent Miasta Skierniewice decyzją Nr 2/2024 z dnia 12 listopada 2024 roku, zwaną dalej "decyzją ZRID", udzielił Prezydentowi Miasta Skierniewice (jako zarządcy drogi) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w ramach realizacji zadania pt.: "Budowa drogi łączącej ulicę [...] ze ścieżką [...] wokół [...]" w S. Ww. decyzji ZRID Prezydent Miasta Skierniewice nadał rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. W ustawowym terminie odwołanie złożyła A.S., właścicielka działki objętej decyzją ZRID, która zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 1 w związku z art. 11a specustawy drogowej, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez organ pierwszej instancji, że specustawa drogowa ma zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy stan faktyczny uzasadnia zastosowanie ogólnych przepisów dotyczących realizacji inwestycji dróg publicznych, - naruszenie art. 11e pkt 4 specustawy drogowej, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji interesów osób trzecich, - popełnienie "błędu w ustaleniach faktycznych poprzez błędne uznanie, iż do ustalonego w niniejszym stanie faktycznym zasadnym jest zastosowanie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ błędnie zastosował przepisy ww. przepisy ustawy bez żadnej podstawy prawnej z pominięciem wymaganych przepisów prawa", - naruszenie art. 7, art.77 § 1, art. 80 Kpa w związku z art. 11a ust. 1 i 2a specustawy drogowej, "poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny i błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i w konsekwencji błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zasadnym było wydanie decyzji na podstawie art. 11a ww. Ustawy podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do stosowania "specustawy drogowej", wobec czego niniejsza decyzja została błędnie wydana, a organ I instancji nie powinien wydawać na ww. ustawie decyzji". W złożonym odwołaniu skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu decyzji ustalającej lokalizację drogi, a tym samym przesądzającej o tym, jaki teren zostanie przeznaczony pod daną inwestycję i co za tym idzie, jaka część nieruchomości zostanie pod tę inwestycję wywłaszczona, muszą się znaleźć rozważania pozwalające ocenić czy organy prawidłowo ustaliły wielkość terenu niezbędnego do jej realizacji. Zdaniem skarżącej uzasadniając decyzję o lokalizacji drogi organ musi wyjaśnić dlaczego zaakceptował takie, a nie bardziej korzystne dla właściciela wywłaszczanego gruntu, usytuowanie drogi i szerokość linii rozgraniczających teren, na którym inwestycja ta ma zostać zlokalizowana. Wobec powyższego skarżąca zwróciła uwagę, że "organ wydając decyzję w całości pominął w uzasadnieniu dlaczego zdecydował się na realizację inwestycji na nieruchomości należącej do odwołującej podczas gdy nieopodal nieruchomości, której właścicielem jest Odwołująca jest nieruchomość należąca do Miasta S. przez którą również można zrealizować zaplanowaną inwestycję bez konieczności ingerowania we własność Odwołującej". Zdaniem skarżącej, w takim przypadku rolą organu było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. W świetle powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji ZRID i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji ZRID. Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda Łódzki w części utrzymał zakwestionowane rozstrzygnięcie, a w części opisanej na wstępie uchylił i orzekł w nowym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda w szczególności podniósł, że pismem z dnia 7 lutego 2025 roku pełnomocnik inwestora udzielił odpowiedzi na wezwanie organu wojewódzkiego, w której wskazał, iż Miasto S. (Inwestor) po analizie możliwości lokalizacyjnych inwestycji, jaką jest nowa droga publiczna łącząca ulicę [...] ze ścieżką [...] przy [...], na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], będącej własnością A.S., stwierdził, że rezygnacja z jej realizacji nie jest zasadna, a jej brak stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców miasta S. W ww. piśmie przedstawiony został szczegółowy opis prowadzonych prac analitycznych w tym zakresie. Zgodnie z przedstawionym stanowiskiem Inwestora, projektowana droga publiczna jest niezwykle ważna z punktu widzenia interesu wszystkich mieszkańców miasta S., a także regionu. Celem jej realizacji jest zagwarantowanie dostępu i obsługi komunikacyjnej do dziesiątek obiektów użyteczności publicznej znajdujących się w sąsiedztwie. W bezpośrednim sąsiedztwie (na styku projektowanej drogi publicznej) funkcjonuje obiekt użyteczności publicznej o skali ponadlokalnej - rekreacyjny zbiornik wodny [...]. Jego długość to około 2,2 km, a lustro wody to ok. 26,0 ha. Zbiornik ten pełni funkcje sportowe i rekreacyjne. Jest to jedyny w regionie zbiornik wodny o takim charakterze. Kolejny znajduje się w odległości ok. 30 km (zbiornik wodny "[...]" w R.). Wokół zbiornika wykonana jest ścieżka [...] o łącznej długości ok. 4,5 km. Wzdłuż ścieżki istnieje blisko 10 miejsc służących aktywności sportowej, jak siłownie plenerowe oraz plenerowe place zabaw. Przy zbiorniku, po jego stronie zachodniej tj. stronie po której planowana jest budowa omawianej drogi publicznej istnieją dwie plaże, a przy nich zespoły obiektów sportowo-rekreacyjnych w postaci boisk do gier sportowych oraz innych aktywności sportowych. Obecnie dostęp do dróg publicznych do zbiornika w celu napraw, konserwacji, bieżącego utrzymania, a przede wszystkim dostępu służb ratunkowych zapewniają: - od strony północnej w dolnym (początkowym) miejscu zbiornika ulica [...] (droga powiatowa) prowadząca do centrum miasta oraz do gmin sąsiednich. Ulica ta oddalona jest od projektowanej drogi publicznej o ok. 1,8 km; - od strony zachodniej ulica [...], odległa od ww. bezpośredniego połączenia z ulicą [...] o ok. 0,6 km. W tym miejscu (przy ulicy [...]) zlokalizowana jest pierwsza plaża oraz szereg obiektów sportowo-rekreacyjnych tj. boiska, tor deskorolkowy, plac zabaw, zjeżdżalnie wodne. Ulica ta oddalona jest od projektowanej drogi publicznej o ok. 0,8 km. Inwestor podniósł, że wszystkie inne elementy urządzeń i obiektów sportowych znajdujących się wzdłuż zachodniego brzegu zbiornika, a znajdujące się dalej na południe nie posiadają dostępu do dróg publicznych. Tymczasem w odległości ok. 0,7 km od pierwszej z plaż (przy ulicy [...]) funkcjonuje druga plaża, przy której zlokalizowane są: tor do jazdy na nartach wodnych ([...]), boiska sportowe (plażowe gry w piłkę nożną i siatkową), tor do jazdy na rolkach i rowerach typu [...], tor deskorolkowy, siłownia plenerowa typu "[...]". Większość z wymienionych istniejących w tym miejscu obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych przeznaczona jest dla aktywności sportowych o wysokim stopniu powstania urazów i wypadków. W ostatnich latach właśnie przy opisywanym kąpielisku nastąpił wypadek na torze weakeboarding, wymagający specjalistycznej pomocy. Tymczasem do tej części obiektów i urządzeń nie istnieje obecnie dostęp dla pojazdów ratunkowych z dróg publicznych. Zatem powstanie drogi publicznej, która zapewni możliwość bezpiecznego wjazdu w rejon wymienionych obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych jest bezwzględną koniecznością. Zdaniem Inwestora wybrana lokalizacja planowanej drogi publicznej jest jednocześnie najmniej kolizyjna z punktu widzenia ingerencji we własność prywatną, zapewniając przy tym najkrótszą drogę dla pojazdów jakie muszą dotrzeć do obiektów użyteczności publicznej jakie znajdują się w sąsiedztwie. Jej lokalizacja pozwoli także na docelowe skomunikowanie nieruchomości skarżącej, która obecnie posiada uregulowany prawnie dostęp z ulicy [...], w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego będącego jej własnością. Projektowana droga publiczna zapewni skarżącej utrzymanie istniejącego wjazdu, a także utworzy dwa nowe wjazdy na jej nieruchomość. Ich lokalizacja jest zaprojektowana w miejscach, w których skarżąca posiada własne bramy wjazdowe, które komunikują w sposób wewnętrzny jej nieruchomość. W opinii Inwestora, przyczyny przedstawionej w dokumentacji projektowej lokalizacji projektowanej drogi publicznej wynikają z: potrzeby zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dojazdu pojazdów uprzywilejowanych do urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz potrzeby zminimalizowania uciążliwości projektowanej drogi dla właścicieli działek prywatnych. Przed wykonaniem projektu budowlanego drogi została przeprowadzona analiza zasadności wykonania drogi w jej zaprojektowanym kształcie na działce nr ewid. [...]. W tym celu w grudniu 2024 roku projektant wykonał dwie różne koncepcje lokalizacji drogi publicznej, które zostały przedstawione na załącznikach graficznych do pisma z dnia 7 lutego 2025 roku. Koncepcje te były poddane analizie pod kątem: ilości dzielonych działek prywatnych, powierzchni działek przejmowanych pod budowę drogi, wpływu drogi na ograniczenie możliwość przyszłego zagospodarowania działek podzielonych przebiegiem drogi. Inwestor podkreślił, że niezwykle istotnym dla rozważań jest też fakt, że "wydzielenie w koncepcji nr 2, z działki nr ew. [...] obr. [...] drogi publicznej zaprojektowano tak, aby z jednej strony zminimalizować straty materialne właścicielki tej działki, poprzez przyjęcie minimalnych parametrów technicznych umożliwiających przejazd pojazdów i ruch pieszy. Z drugiej strony projektowana droga nie zakłóca zaprojektowanej i realizowanej przez A.S. budowy budynku gospodarczego. Zjazdy z projektowanej drogi gminnej na działkę A.S. zaprojektowano w taki sposób, aby nowo powstałe parcele zachowały zjazdy, których lokalizacja byłaby w największym stopniu zbliżona do lokalizacji bram wjazdowych jakie istnieją w obrębie nieruchomości A.S.. Pozwala to zachować dotychczasowe walory użytkowe i funkcjonalne nieruchomości nr ew. [...] obr. [...]". Poza tym Inwestor zauważył, że przyjęta w koncepcji nr 2 lokalizacja projektowanej drogi publicznej to fragment działki położony bezpośrednio pod istniejącą linią elektroenergetyczną średniego napięcia, oraz w bezpośrednim sąsiedztwie linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Przebieg tych linii decyduje o tym, że budowa budynków w tym miejscu jest niemożliwa. Tę część nieruchomości można zatem wykorzystać wyłącznie dla inwestycji liniowych, podziemnych lub dla celów komunikacyjnych (komunikacji wewnętrznej czy też dróg publicznych). Inwestor podkreślił, iż Miasto S., poza wspomnianą wcześniej możliwością dostępu do wymienionych obiektów infrastruktury sportowo-rekreacyjnej, nie posiada swojej działki umożliwiającej realizację drogi publicznej. Jedyna, najbliższa nieruchomość miejska znajduje się w odległości co najmniej 300 m od wymienionych obiektów sportowo-rekreacyjnych (przy drugiej plaży), na południe od nich. Jednocześnie, na tej działce inwestor Miasto S. posiada wydane pozwolenie na budowę kolejnego obiektu użyteczności publicznej, tj. ogólnodostępnego dla mieszkańców miasta budynku integracji o nazwie "[...]". W odpowiedzi na stanowisko Inwestora skarżąca wskazała, że zaproponowana koncepcja nr 2 jest dla niej skrajnie niekorzystna, narusza jej prawo własności, a ponadto jest sprzeczna ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jej działki, gdyż zaplanowana inwestycja "dzieli ją na pół", wobec czego skarżąca utraci możliwość w pełni korzystania ze swojej własności oraz utraci swobodny i niczym niezakłócony dostęp do swoich budynków gospodarczych znajdujących za zaplanowaną przez Inwestora drogą. W ocenie strony podzielona nieruchomość straci swoją przydatność w pozostałej części do prawidłowego korzystania zgodnie z dotychczasowymi celami. Pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości jest spowodowane zaproponowanym przez Inwestora sposobem poprowadzenia drogi. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że użyty w przepisie art. 13 ust. 3 specustawy drogowej zwrot "dotychczasowe cele" dotyczy czynienia z pozostałej części nieruchomości użytku odpowiadającego wcześniejszemu założeniu. Określenie tych celów dokonywane jest drogą analizy korzystania z nieruchomości zanim doszło do podziału i przejęcia jej części oraz możliwości jego kontynuacji. Chodzi o faktyczne korzystanie z nieruchomości przez właściciela, nawet przy dokonaniu zmiany sposobu osiągania dotychczasowych celów. Nie można przyjąć, aby nieruchomość nadawała się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, jeżeli koszty, które należałoby na to ponieść w sposób trwały czyniłyby taki sposób wykorzystania nieruchomości nieopłacalny. Pełnomocnik skarżącej zwrócił również uwagę, że w przedstawionej przez inwestora koncepcji nr 1 podziałowi ulegają trzy działki nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie [...] jest opcją korzystniejszą i mającą zdecydowanie większą zasadność do uwzględnienia. Należy zauważyć, że działki nr ewid. [...] i [...] są niezabudowane i w żaden sposób nieużytkowane przez swoich właścicieli. Zajęcie zachodniego narożnika działki nr ewid. [...], należącej do skarżącej, nie powoduje utraty społeczno-gospodarczego przeznaczenia działki. Koncepcja nr 1 umożliwia prawidłowe użytkowanie działki nr ewid. [...]. Ponadto, pełnomocnik skarżącej podnosi, iż inwestor, w swojej analizie i zaproponowanych koncepcjach całkowicie pominął okoliczność, iż Gmina Miasto S. jest właścicielem działki nr ewid. [...] w obrębie [...], przez którą również istnieje możliwość realizacji inwestycji z zachowaniem wszystkich niezbędnych wymagań i potrzeb. Ww. działka od nieruchomości nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 160 m, wobec czego Inwestor powinien wziąć pod uwagę realizację drogi przez nieruchomość należącą do Gminy, a nie naruszać w sposób istotny i najbardziej ingerujący w tytuł własności skarżącej, a takie rozwiązanie powinno być traktowane jako ostateczność i po wyczerpaniu pozostałych opcji. Miasto S. całkowicie pominęło sprawdzenie oraz rozważenie innych koncepcji, które nie naruszają prawa własności skarżącej. Ponadto, należy zweryfikować alternatywne sposoby przebiegu Inwestycji, gdyż w pobliżu działki skarżącej znajdują się działki nr ewid. [...], [...] oraz [...], które mają prywatnych właścicieli, jednakże nie są ani zabudowane ani w żaden inny sposób użytkowane przez właścicieli. Należy zwrócić uwagę, że Miasto S. powołuje się, że projektowana droga publiczna ma pełnić znaczące funkcje i jest niezwykle ważna z punktu widzenia interesu wszystkich mieszkańców S., jednakże Inwestor w sposób rażący i milczący pomija kwestie, iż przedmiotowa droga nie powstała już od kilku lat i sposób jej przebiegu i miejsca był jeszcze uzgadniany z poprzednim właścicielem działki nr ewid. [...], wobec czego należy wątpić i podać pod rozwagę konieczność i niezbędność powstania drogi publicznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, Miasto S. nie uprawdopodobniło w sposób wystarczający, iż planowana droga publiczna jest konieczna do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ingerencja w zakresie naruszenia własności skarżącej powinna być również proporcjonalna i odpowiednia do wskazanych wyżej celów, jeżeli Miasto S. chce zapewnić dostęp do zbiornika wodnego [...] i drugiej plaży tam się znajdującej, to działka [...] należąca do Gminy Miasta S. znajduje się bliżej, niż zaplanowana droga publiczna w koncepcji nr 2. W swej replice do powyższych zarzutów skarżącej Inwestor wyjaśnił, że działki nr ewid. [...] i [...] przeznaczone są w planie miejscowym dla realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wprowadzenie drogi publicznej znacznie ingeruje w możliwość zabudowy tych działek. Łączna powierzchnia wykupów działek dla realizacji drogi publicznej na tych działkach znacznie przekracza ilość terenu koniecznego do wykupu przy realizacji drogi na działce A.S.. Planowana do wykupu część działki skarżącej nie może być inaczej wykorzystana jak posadzenie zieleni zgodnie z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nad planowaną do wykupu częścią działki funkcjonuje czynna linia energetyczna średniego i wysokiego napięcia 110 kV. Odnosząc się do możliwości realizacji inwestycji na działce nr ewid. [...], pełnomocnik Inwestora poinformował, że działka ta oddalona jest od miejsca lokalizacji obiektów sportowo-rekreacyjnych (m.in. tor pumptrack, skatepark, tor jazdy wodnej, boisko plażowe), wspomnianych we wcześniejszym wyjaśnieniu o blisko 500 m (odległość wynikająca z długości ścieżki [...], którą należałoby się poruszać, aby z rejonu działki nr ewid. [...] dojechać do ww. obiektów). Lokalizacja tej działki, jak i odległość, przedstawiona została na załączonym do pisma fragmencie mapy. Pełnomocnik Inwestora wskazał, że podana we wcześniejszym wyjaśnieniu informacja o odległości ok. 300 m działki nr ewid. [...] od obiektów sportowych dotyczyła najkrótszej odległości liczonej w linii prostej od granicy tej działki bez uwzględnienia drogi, po której teoretycznie mogą się poruszać pojazdy. Tym samym, nie jest zgodną z faktami informacja jaką podano w piśmie z dnia 24 lutego 2025 roku, że odległość działki nr ewid. [...] wynosi ok. 160 m od obiektów sportowo-rekreacyjnych. Jednocześnie pełnomocnik Inwestora wskazał, iż podkreślenia wymaga, że również ten odcinek ścieżki, po którym musiałby się odbywać ruch pojazdów nie spełnia wymagań technicznych dla umożliwienia poruszania się po niej pojazdów o masie 3,0 t lub większej (co opisano we wcześniejszym wyjaśnieniu). Ponadto, jak również wspomniano w treści poprzedniego wyjaśnienia, na działce nr ewid. [...] Miasto S., jako Inwestor, przygotowało projekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę – budowy budynku gospodarczo-socjalnego o nazwie "[...]". Ponadto, pełnomocnik Inwestora wyjaśnił, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji drogowej na niezabudowanych działkach nr ewid.: [...], [...] i [...], wskazanych w piśmie z dnia 24 lutego 2025 roku nie była rozważana projektowo z nw. powodów. Wskazane działki są własnością prywatną, a lokalizacja na nich drogi publicznej o szerokości 9,3 m, którą to szerokość zaprojektowano jako niezbędną dla wykonania wszystkich elementów drogi, tj. jezdni, oświetlenia, odwodnienia powierzchniowego, z uwagi na brak w sąsiedztwie kanalizacji deszczowej wymagałaby wykupu ich powierzchni: w pierwszym przypadku 423,0 m², 362,0 m² w przypadku drugiej działki i 785 m² dla trzeciej z działek. Pierwsza z nich oddalona jest od wspomnianych wcześniej obiektów sportowo-rekreacyjnych o ponad 300 m, druga o ponad 380 m, a trzecia o ponad 450,0 m. We wszystkich przypadkach jest to większa powierzchnia, niż w przypadku lokalizacji drogi na działce nr ewid. [...] należącej do skarżącej. Z działki nr ewid. [...] – jak wspomniano we wcześniejszych wyjaśnieniach, należy wykupić teren o powierzchni 238,0 m². Dodatkowo, lokalizacja drogi publicznej na każdej ze wskazanych w piśmie z dnia 24 lutego 2025 roku działkach, w sposób znaczący ograniczy lub też uniemożliwi jakiekolwiek wykorzystanie pozostałej części tych działek, na cele możliwe w obecnym stanie. Dwie pierwsze działki położone są w obszarze objętym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego treścią, działki te przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Szerokość pierwszej z działek wynosi 22,0 m, a jej powierzchnia to 0,1227 ha. Szerokość drugiej z ww. działek wynosi 21,0 m, a jej powierzchnia to 0,0599 ha. Zatem po wydzieleniu z nich drogi: w przypadku pierwszej z działek – części gruntu o powierzchni ok. 423,0 m², w drugim przypadku - o powierzchni 362,0 m², pozostałe do użytkowania działki będą mieć szerokość odpowiednio 12,7 m i 11,7 m oraz powierzchnie odpowiednio 804,0 m² i 237,0 m². Wobec tego realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na takich działkach (w szczególności drugiej z nich) stanie się niemożliwa z zachowaniem wymagań powszechnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych (odległość budynku od granicy działki – 4,0 m, a odległość budynku od jezdni drogi publicznej – 6,0 m). Stąd uprawnionym będą oczekiwania właściciela działki, że po realizacji drogi publicznej Miasto S. wykupi pozostałą część działki. Gwarancję takiego stanu daje specustawa drogowa. Przedstawiona sytuacja wskazuje, że realizacja drogi na tych działkach, podobnie jak i na działce skarżącej nr ewid. [...], odbywałaby się także z naruszeniem interesu prywatnego, przy czym zakres inwestycji byłby większy, a możliwość dostępu pojazdami uprzywilejowanymi do rejonu obiektów sportowo-rekreacyjnych byłaby niemożliwa z racji na brak nośności ścieżki [...] dla takich pojazdów. W przypadku trzeciej z wymienionych działek (nr ewid. [...]) także wzięto pod uwagę jej parametry i konsekwencje budowy na niej drogi publicznej. Działka ta ma szerokość 18,6 m oraz powierzchnię 0,1566 ha. Po wydzieleniu z niej drogi publicznej o szerokości 9,3 m pozostała część będzie mieć szerokość 9,3 m przy długości 81,0 m. Stąd również w tym przypadku pozostała po wybudowaniu drogi publicznej część działki nie będzie mogła być wykorzystana na cele budowlane. Zatem i w zakresie tej części właściciel będzie oczekiwał jej wykupienia. W konsekwencji Miasto S., jako Inwestor, będzie musiało nabyć całą działkę nr ewid. [...], czyli 0,1566 ha. W tym przypadku działka nie jest objęta planem miejscowym, niemniej obecnie może być zabudowana zabudową mieszkaniową jednorodzinną w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Przedstawiona sytuacja wskazuje, że realizacja drogi na tej działce (nr ewid. [...]) odbywałaby się także z naruszeniem interesu prywatnego, zakres inwestycji byłby jeszcze większy, a możliwość dostępu pojazdami uprzywilejowanymi do rejonu obiektów sportowo-rekreacyjnych byłaby niemożliwa z racji na brak nośności ścieżki [...] dla takich pojazdów. Pełnomocnik Inwestora po raz kolejny zwrócił uwagę, że lokalizacja drogi określona w wydanym pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej gwarantuje jej właścicielce (skarżącej) użytkowanie swojej nieruchomości w sposób dotychczasowy. Obecnie A.S. posiada urządzony, objęty zgodą zarządcy drogi i pozwoleniem na budowę, wjazd na swoją nieruchomość, który znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jej budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Skarżąca posiada oprócz tej bramy wjazdowej inną w granicach swej nieruchomości. Zapewnia ona połączenie pomiędzy częściami tej nieruchomości a podzieloną istniejącym na tej działce słupem energetycznym wysokiego napięcia, pozostałą częścią tej działki. Druga z bram nie ma powiązania z drogami publicznymi z uwagi na brak decyzji zarządcy drogi, którym jest Prezydent Miasta Skierniewice, na budowę takiego zjazdu. Obie tak odgrodzone od siebie części nieruchomości A.S. komunikowane są poprzez tę jedną bramę wewnętrzną. Na jednej części tej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny, na drugiej budowany jest budynek gospodarczy, który zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę realizowany jest dla potrzeb przechowywania urządzeń ogrodniczych. Budynek gospodarczy nie posiada innego dostępu do drogi publicznej niż poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej znajdujący się przy budynku mieszkalnym. Taki sposób skomunikowania został też ustalony dla tego budynku przez A.S. w dokumentacji technicznej złożonej do wniosku o pozwolenie na budowę tego budynku. Obecnie, budynek gospodarczy jest w rzeczywistości komunikowany z pozostałą częścią nieruchomości poprzez bramę wewnętrzną istniejącą na tej nieruchomości (opisaną powyżej). Przyjęte w projekcie drogi publicznej rozwiązania gwarantują skarżącej utrzymanie istniejącej bramy wewnętrznej oraz gwarantują realizację zjazdu z nowej drogi publicznej na pozostałą część działki nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest budowany budynek gospodarczy. Uwzględniając przedstawioną sytuację, pełnomocnik Inwestora podkreślił, iż lokalizacja zaprojektowanej drogi publicznej na działce skarżącej to: 1. najmniejsza ze wszystkich analizowanych i potencjalnie możliwych wariantów powierzchnia prywatnych działek do wykupu; 2. lokalizacja drogi w najbliższym z możliwych miejsc zapewniających dojazd do obiektów sportowo-rekreacyjnych pojazdów uprzywilejowanych bez zagrożenia funkcjonowania technicznego ścieżki [...] wokół zbiornika wodnego [...]; 3. możliwość korzystania ze swej nieruchomości przez A.S. w sposób dotychczasowy z lokalizacją bram na jej posesji w miejscach dotychczasowych; 4. wykorzystanie pod planowaną drogę publiczną nieruchomości, która zgodnie z planem miejscowym przeznaczona jest dla realizacji zieleni, a w jej ramach możliwość ewentualnego wykonania dróg wewnętrznych. Tym samym utrata wartości użytkowej jest najmniejsza w stosunku do wszystkich analizowanych wariantów prowadzenia drogi (w tym postulowanych przez skarżącą na działkach nr ewid.: [...], [...], [...], [...] lub [...]); 5. lokalizacja drogi publicznej została ustalona w miejscu, które z uwagi na funkcjonowanie nad nią linii energetycznej wysokiego napięcia 110 kV nie jest możliwa do zabudowy. W następnej kolejności pełnomocnik skarżącej przekazał do organu odwoławczego opinię rzeczoznawcy [...] dr inż. P.K., dotyczącą planowanej inwestycji. Zgodnie z treścią przedstawionego opracowania, jego autor wywiódł poniżej przedstawione wnioski w przedmiotowej sprawie: 1) zaskarżona decyzja ZRID została wydana z: a) naruszeniem przepisów specustawy drogowej, przez ich nieuprawnione zastosowanie; w faktycznym stanie sprawy przedmiotem inwestycji jest 40 metrowy zjazd z ul. [...] w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), zwaną dalej "u.d.p.", na teren sportowo-rekreacyjny, a nie droga gminna; b) naruszeniem konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony własności prywatnej (art. 21 Konstytucji RP) bez podstawy prawnej przewidzianej w przepisach specustawy drogowej; c) prawdopodobnym naruszeniem postanowień aktu prawa miejscowego w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu - uchwały nr XLIII/60/2022 Rady Miasta Skierniewice z 30 maja 2022 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - fragmentu miasta Skierniewice obejmującego rejon osiedla "[...]" (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z 22 lipca 2022 roku, poz. 4219); 2) zaskarżonej decyzji ZRID nie oparto na rzetelnej analizie stanu faktycznego terenu otaczającego teren sportowo-rekreacyjny przy ul. [...], która to analiza powinna stanowić element projektu zagospodarowania terenu pod kątem zapewnienia optymalnych tras dostępu do urządzeń sportowo-rekreacyjnych nad "[...]" rozmieszczonych na terenie przylegającym do ul. [...]; W szczególności analiza powinna obejmować zbadanie potencjalnych dróg dostępu dla pojazdów i sprzętu pływającego: pogotowia ratunkowego, w tym wodnego ochotniczego pogotowia ratunkowego, policji, straży pożarnej, saperów i służb ratownictwa chemicznego; Zwraca uwagę fakt urządzenia terenu sportowo-rekreacyjnego wyposażonego w kosztowne urządzenia sportowo-rekreacyjne bez zaplanowania legalnego dojazdu z ul. [...]. Stanowi to rażące uchybienie w planowaniu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]. Skutki tego uchybienia decyzja ZRID przenosi na właścicielkę działki nr ewid. [...], mimo istnienia korzystniejszych rozwiązań komunikacyjnych bez konieczności naruszenia interesów osób trzecich; 3) zaskarżoną decyzję ZRID oparto na arbitralnym podziale nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] (własność skarżącej) bez zbadania innych możliwości dostępu do urządzeń sportowo-rekreacyjnych rozmieszczonych nad [...] na terenie przy ul. [...]; W opinii rzeczoznawcy argument przyszłego przeznaczenia działek [...] i [...] pod zabudowę jednorodzinną jest nie do obrony w świetle lokalizacji tej zabudowy w sąsiedztwie intensywnie użytkowanego terenu sportowo-rekreacyjnego przy ul. [...]. Nadmierny hałas wzniecany przez użytkowników urządzeń sportowych jest potencjalnym zarzewiem przyszłych sporów sądowych między przyszłymi właścicielami domów a miastem S. Na wspomnianych działkach należałoby zlokalizować, oprócz zjazdu z ul. [...], parkingi dla użytkowników urządzeń sportowo-rekreacyjnych - tak jak to ma miejsce w przypadku terenu sportowo-rekreacyjnego przy ul. [...]; 4) zaskarżonej decyzji ZRID nie uzasadniono w sposób przewidziany przepisami specustawy drogowej. W szczególności nie przeprowadzono jakichkolwiek badań w celu wyboru optymalnych dróg dostępu do tych obiektów, w tym dróg nie wymagających: ingerencji we własność prywatną; ponoszenia nadmiernych drogowych wydatków inwestycyjnych; 5) zaskarżonej decyzji ZRID i projektu zagospodarowania terenu nie wsparto optymalnym wyborem zjazdu z ul. [...] na teren sportowo-rekreacyjny przy ul. [...], który to wybór powinien być oparty co najmniej na następujących kryteriach optymalizacji: - najkrótszego dostępu z wykorzystaniem istniejących elementów dróg takich jak: niezewidencjonowane drogi gruntowe na działkach niezabudowanych i ścieżka [...]; - wyboru trasy nienaruszającej praw własności osób trzecich, np. przez działki będące własnością miasta S.; - dostosowania trasy dostępu do pojazdów: pogotowia ratunkowego, policji, straży pożarnej, saperów i ratowników chemicznych, jeśli tego wymagają przepisy szczególne; - uwzględnienia dostępu od strony [...] jednostkom pływającym WOPR; - najmniejszego kosztu realizacji zamierzenia inwestycyjnego z uwzględnieniem kryteriów określonych przepisem art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2024 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U 2024 r. poz. 1530). Wojewoda Łódzki rozważając zebrany materiał dowodowy wskazał, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się: - pismo Zarządu Województwa Łódzkiego znak: [...], z dnia 18 czerwca 2024 roku - pozytywna opinia przedmiotowej inwestycji; - pismo Zarządu Powiatu Skierniewickiego znak: [...], z dnia 11 czerwca 2024 roku - pozytywna opinia przedmiotowej inwestycji; - pismo Prezydenta Miasta Skierniewice znak: [...], z dnia 1 lipca 2024 roku - pozytywna opinia przedmiotowej inwestycji. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi, zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, załączył: - mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych w skali 1:500; - analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; - mapy zawierające podział nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; - określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego; - określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; - określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; - projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnymi na dzień opracowania projektu; - opinię Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismo z dnia 12 czerwca 2024 roku (znak: [...]); - opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 lipca 2024 roku (znak: [...]); - pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 17 czerwca 2024 roku (znak: [...]). Ponadto, do projektu budowlanego załączone zostały m.in.: - pismo Zarządu Zlewni w Łowiczu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 maja 2024 roku (znak: [...]), dotyczące ewentualnego występowania urządzeń melioracji wodnych; - opinia Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji Ośrodek Zamiejscowy w Ł. Nr [...] z dnia [...] roku ("planowana inwestycja nie koliduje z terenami zamkniętymi, ich strefami ochronnymi, jak również urządzeniami infrastruktury technicznej resortu obrony narodowej"); - pismo Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z dnia 26 czerwca 2024 roku (znak: [...]) stwierdzające, że w granicach obszaru objętego planowaną inwestycją nie ma terenów górniczych; - pismo Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 8 maja 2024 roku (znak: [...]) stwierdzające brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego; - pismo P. S.A. Oddział Ł. z dnia 4 lipca 2024 roku ([...]) o braku uwag do usytuowania przedmiotowej inwestycji we wskazanej lokalizacji; - pismo P. Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w Ł. z dnia 25 kwietnia 2024 roku (znak: [...]) dotyczące rozwiązania skrzyżowania z siecią gazową; - pismo Z." Sp. z o.o. w S.z dnia 16 maja 2024 roku ([...]); - pismo Wydziału Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta Skierniewice z dnia 14 marca 2024 roku (znak: [...]) w sprawie warunków technicznych dla oświetlenia ulicznego w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej; - protokół nr [...] z narady koordynacyjnej zakończonej w dniu 6 czerwca 2024 roku w przedmiocie usytuowania projektowanych sieci elektrycznej NN i kanału technologicznego. W ocenie organu odwoławczego przedłożony wniosek o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jest kompletny i spełnia wymogi określone w art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze czy potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), z uwagi na projektowanie inwestycji drogowej o długości mniejszej niż 1000 m. Projektowana droga ma długość ok. 40 m. W następnej kolejności organ odwoławczy sprawdził, czy analizowana decyzja ZRID spełnia wymagania art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w którym wymieniono niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżona decyzja ZRID zawiera m.in. wymagania dotyczące powiązania dróg z innymi drogami publicznymi, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (załącznik do decyzji ZRID) zostało konwalidowane przez organ odwoławczy zgodnie z sentencją niniejszej decyzji. Określone w ustawie załączniki do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć określonych w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że decyzja ZRID winna określać linie rozgraniczające teren inwestycji naniesione na mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, o której mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej. Decyzja ZRID, zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, zatwierdza podział nieruchomości (załącznik do decyzji ZRID) oraz określa nieruchomości lub ich części, które staną się własnością Gminy Miasto S.. Zaskarżona decyzja ZRID w punkcie B określa nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone z uwagi na niezbędność budowy: sieci elektroenergetycznej (oświetlenia drogi), wlotu skrzyżowania oraz przebudowy istniejącego utwardzenia terenu i ogrodzenia oraz zagospodarowania terenów biologicznie czynnych. Decyzja określa również: szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych oraz wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Ponadto, zgodnie z art. 16 ust. 1 specustawy drogowej w pkt 10 decyzji ZRID nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. Dodatkowo, zgodnie z art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa termin odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednocześnie, w myśl art. 17 ust. 3 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych. W decyzji ZRID w pkt 10 pt.: "Nadaję niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy", powołując się na art. 17 ust. 3 specustawy drogowej, wskazano, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności: uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi, uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, w powołanym powyżej pkt 10 zaskarżonej decyzji ZRID, nie określono w sposób właściwy terminu odpowiednio wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy, uchylił w tym zakresie zaskarżoną decyzję i określił termin i tryb wydania nieruchomości, jak w sentencji niniejszej decyzji. W ocenie Wojewody Łódzkiego, zaskarżona decyzja ZRID, wraz z niniejszą decyzją, wypełnia warunki zawarte w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda zauważył, jak niżej. W kwestii możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej, jak już wskazano w niniejszej decyzji, z dokumentacji projektowej oraz analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji ZRID) wynika, że planowane zamierzenie inwestycyjne polega na budowie drogi gminnej klasy D o długości ok. 40 m, łączącej drogę publiczną klasy L (ulicę [...]) nr [...] z istniejącą ścieżką [...] wokół [...] w S. Inwestycja ma na celu umożliwienie komunikacji kołowej dla służb ratunkowych oraz gospodarki komunalnej dla zapewnienia podstawowego bezpieczeństwa oraz obsługi osób korzystających z [...] i infrastruktury towarzyszącej (głównie rekreacyjnej). Ponadto planowana droga będzie również stanowiła formę komunikacji kołowej oraz pieszej dla osób postronnych z uwagi na publiczny charakter drogi. Zastosowanie procedury dotyczącej dróg publicznych zawartej w specustawie drogowej jest zatem zasadne. Organ odwoławczy podkreślił, że specustawę drogową stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. W niniejszej sprawie inwestycja dotyczy drogi dojazdowej (klasy D), o jakiej mowa w § 4 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów technicznobudowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Biorąc pod uwagę cele, dla których Inwestor ma zamiar zrealizować przedmiotową inwestycję drogową, Wojewoda wskazał, iż stanowią one działanie celu publicznego. Jak wynika z dokumentacji projektowej oraz wyjaśnień Inwestora złożonych na etapie postępowania odwoławczego, planowania droga ma pełnić rolę łącznika pomiędzy istniejącą ul. [...] a istniejącą ścieżką [...] w szczególności dla służb ratunkowych, oraz obsługi komunalnej wokół [...], co znacznie zwiększy bezpieczeństwo i komfort osób korzystających z rekreacyjnej formy [...]. Dodatkowo projektowany odcinek drogi będzie dostępny dla ruchu kołowego jak i pieszego osób korzystających z rekreacyjnej formy ścieżki [...], jak i samego [...] poprzez swój publiczny charakter. Zatem niewątpliwie przedmiotowa inwestycja w odniesieniu do drogi spełnia cel specustawy drogowej, któremu służą określone w niej specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych - ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w kwestii lokalizacji planowanej drogi na działce nr ewid. [...] (będącej jej własnością), Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z linią orzecznictwa sądów administracyjnych, zarówno organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach złożonego przez zarządcę drogi wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie dokonywanej przez organy pierwszej i drugiej instancji podlega zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej. Ponadto, podkreślić należy, że to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji całej inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego zakreślającego te granice. Niedopuszczalna jest zatem ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i technicznoorganizacyjnych. Należy jednak zauważyć, iż związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza zupełnego braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. W szczególności zasadna jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności nieruchomości. Na podstawie zebranego materiału dowodowego Wojewoda ocenił, iż w wyniku przeprowadzonych analiz, biorąc pod uwagę m.in. aspekty techniczne i ekonomiczne Inwestor zdecydował o wyborze do realizacji przedmiotowej drogi publicznej zgodnie z koncepcją nr 2, tj. od ulicy [...] poprzez działkę nr ewid. [...], będącą własnością skarżącej. W uzasadnieniu dokonanego wyboru Inwestor podkreślił, że w jego ocenie lokalizacja ta umożliwia budowę najkrótszej drogi od najbliższej istniejącej drogi publicznej (ulicy [...]), co jest istotne do zapewnienia jak najszybszego dostępu do istniejących obiektów sportowo-rekreacyjnych. Ponadto, taka lokalizacja drogi stanowi najbardziej dogodny dojazd służb ratowniczych do ścieżki [...] i okolicznych urządzeń sportowo-rekreacyjnych (przy drugiej plaży), tj. poprzez tereny o niewielkim stopniu zurbanizowania od ulicy [...], czyli poprzez ulicę [...] i ulicę [...]. Jednocześnie Inwestor podniósł, że wybrana lokalizacja drogi nie spowoduje naruszenia konstrukcji istniejącej ścieżki [...] wokół zbiornika [...] z uwagi na brak konieczności wjeżdżania na nią pojazdów dla zapewnienia dostępu służb ratunkowych do obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych. W opinii Inwestora, wybrany wariant lokalizacyjny planowanej inwestycji drogowej stanowi najmniejszą ingerencję w działki prywatne w zakresie zajęcia nieruchomości i ich wartości użytkowych. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że kwestia rozwiązań komunikacyjnych należy do kompetencji gminy. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 3 u.d.p. ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Zatem to gmina decyduje o potrzebie budowy lub rozbudowy istniejących dróg gminnych. Podnieść także należy, że w korespondencji, kierowanej do organu odwoławczego, Inwestor szczegółowo uzasadnił zasadność, celowość zamierzonej inwestycji, oraz jej przebiegu. Organ odwoławczy zapoznał się z argumentami Inwestora i skarżącej. Należy jednak zwrócić uwagę, iż organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego zamierzenia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. W dniu 7 sierpnia 2025 roku do Wojewody Łódzkiego wpłynęła skarga A.S., reprezentowanej przez r. pr. F. W., na ww. decyzję Wojewody Łódzkiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy, t.j.: 1. naruszenie art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "Kpa", w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889), zwanej dalej "u.d.p." i art. 11a ust. 1 oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), zwanej dalej "specustawą drogową", poprzez "rozpoznanie wniosku podmiotu nieuprawnionego do wszczęcia postępowania, a to Miasta S. i jednocześnie skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego formalnie wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, a to Prezydenta Miasta Skierniewice"; 2. naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa w związku z art. 11c specustawy drogowej, poprzez przyjęcie, iż art. 24 Kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, "w sytuacji gdy niedopuszczalne było wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta, gdyż inwestorem inwestycji była Gmina, której Prezydent Miasta jest reprezentantem, co jest okolicznością, z którą wiązać powinno się wyłączenie prezydenta miasta i wszystkich podległych mu pracowników od orzekania w sprawie"; 3. naruszenie art. 11 b specustawy drogowej, poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zarządca uzyskał niezbędne opinie właściwych organów, "w sytuacji gdy przedłożone opinie nie zostały w większości skierowane do Prezydenta Miasta Skierniewic, tylko do Miasta S. albo imiennie do osoby fizycznej, a więc zarządca drogi nie dołączył wymaganych opinii wydanych na jego rzecz, co organy pominęły"; 4. naruszenie art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej w związku z art. 33 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, iż złożony wniosek o wydanie decyzji jest kompletny, "w sytuacji gdy w analizowanej dokumentacji sprawy brak jest wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wskazanego przez Wody Polskie w wydanej i załączonej do akt sprawy opinii, jak i brak jest wymaganej decyzji zwalniającej zarządcę drogi od zakazu wprowadzenia wód opadowych i rozpadowych z terenu projektowanej drogi, gdyż pełnomocnik zarządcy drogi przedłożył decyzję wydaną na rzecz innego podmiotu - Miasta S., co tym samym pozwala stwierdzić, iż zarządca drogi nie uzyskał wymaganej przez prawo decyzji ostatecznej"; 5. naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 107 § 1 Kpa w związku z art. 8 i 9 Kpa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji niezbędnych jej elementów oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie postanowienia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Wojewody Łódzkiego z 16 czerwca 2025 r., nr 163/2025, znak: GPB-III.7821.1.2025 JD, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) (dalej: specustawa, specustawa drogowa). Na wstępie należy podkreślić, że będące podstawą prawną kontrolowanej decyzji, przepisy specustawy drogowej, określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych. Zawarte w specustawie rozwiązania prawne dotyczą ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Regulacje prawne specustawy mają charakter szczególny. Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych. Zauważyć należy, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK-A 2012, nr 9, poz. 106). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jest zatem kwestią dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geodezji, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Nie ulega wątpliwości, że inwestycja drogowa w kontrolowanej sprawie służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy przebudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowiąc tym samym cel publiczny. Art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wyznacza zakres regulacji ustawowej, określając go jako zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację infrastruktury drogowej tak związaną, jak i niezwiązaną z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 2168/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Jak przewiduje art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: ustawa Prawo budowlane, Prawo budowlane) z wyjątkiem art. 28 ust. 2. W konsekwencji powyższego, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podkreślić należy, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. Podmiotem decyzyjnym we wskazanym zakresie pozostaje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy w szczególności sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami specustawy, ustawy Prawo budowlane i Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518 ze zm.). W kontrolowanej sprawie z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej także: z.r.i.d.) wystąpił, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, właściwy zarządca drogi – Prezydent Miasta Skierniewice. Odnosząc się do charakteru spornej inwestycji i stanowiska skarżącej, prezentowanego w postępowaniu odwoławczym, iż w faktycznym stanie sprawy przedmiotem inwestycji jest 40 metrowy zjazd z ul. [...] w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320),należy podkreślić, że stosowanie specustawy drogowej odnosi się do realizacji inwestycji drogowej jako budowli i musi zostać poprzedzone wnikliwą oceną przez organy orzekające - czy dana decyzja nie będzie stanowiła obejścia prawa w zrealizowaniu innych celów. Jednak zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe Sąd nie może przychylić się do zarzutu skarżącej. Nie powielając wszystkich ustaleń organu II instancji, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, należy zwrócić uwagę, iż art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. Wnioskiem tym, jak już wyżej wspomniano, związany jest rozpatrujący sprawę organ administracji, który nie może dokonywać we własnym zakresie jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu czy planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych, w jego ocenie, rozwiązań odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie natomiast kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w graniach wyznaczonych przez przepisy prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 czerwca 2018 r., II SA/Gl 280/18, LEX nr 2510057, CBOSA). W przypadku gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w kontrolowanej sprawie Inwestor uzyskał wszystkie niezbędne i wymagane opinie. Do wniosku załączono także m.in. mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Inwestor dołączył również projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowalny wraz z opiniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnymi na dzień opracowania projektu. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały wymaganych prawem kontroli, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienia wymogów formalnych przez projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy uznać za niezasadny zarzut o pochodzeniu wniosku od podmiotu nieuprawnionego. Właściwy zarządca drogi, o którym mowa w art. 11b ust. 1 specustawy, to zarządca drogi według ustawy o drogach publicznych, czyli - jak wynika z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Do wniosku załączono prawidłowe pełnomocnictwo pochodzące od Prezydenta Miasta Skierniewic. W odniesieniu do zarzutu skargi, iż organ I instancji rozpoznał własny wniosek, chociaż powinien podlegać wyłączeniu Sąd przychyla się do poglądu zaprezentowanego w wyroku NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2075/12, zgodnie z którym prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony - wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Pogląd ten występuje jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, wyrok z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, wyrok z dnia 15 listopada 2011 r., II OSK 2087/11, wyrok z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1840/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., II OSK 2254/12, wyrok z dnia 8 marca 2016 r., II OSK 1687/14; CBOSA). Należy tu dostrzec, że mimo, że ustawodawca ma świadomość, iż wiele miast w kraju posiada status miast na prawach powiatu, to jednak nie wprowadził w analizowanej ustawie wyjątków dla omawianej sytuacji. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw. Niezasadny okazał się także zarzut skierowania opinii do niewłaściwych podmiotów. Specustawa wszak zakłada w art. 11b, że opinie wydają właściwy zarząd województwa, zarząd powiatu i prezydent miasta (wójt, burmistrz) na wniosek zarządcy drogi, a zatem skierowanie opinii właśnie do zarządcy drogi nie narusza tego porządku. Należy także mieć na uwadze, że gmina miejska S. działa poprzez swoje organy, a w szczególności przez reprezentujący ją na zewnątrz organ wykonawczy – Prezydenta Miasta Skierniewice. W praktyce często zdarza się kierowanie korespondencji do jednostki samorządu terytorialnego zamiast do organu wykonawczego i odwrotnie, co zdaniem Sądu nie stanowi jednak o istotnym naruszeniu przepisów prawa. Wymaga także podkreślenia, że opinie organów w kontrolowanej sprawie są pozytywne. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że w sposób nieracjonalny i dla niej krzywdzący zaplanowano inwestycję przez środek jej działki, to warto dostrzec, że właśnie taka lokalizacja wykorzystuje niekorzystne dla skarżącej położenie linii energetycznych z powodu których i tak skarżąca nie mogłaby dokonać innej inwestycji niż inwestycje liniowe. Poza tym inwestycja została zaprojektowana tak, aby nie ingerować w nowopowstałe budynki skarżącej. Dodatkowo należy w tym miejscu wyjaśnić, że niewątpliwie prawo własności jest chronione konstytucyjnie w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż Konstytucja w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Jak wspomniano, specustawa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Sąd nie dopatruje się naruszenia przepisów Konstytucji w regulacji specustawy drogowej. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Ustawodawca wyznacza też termin dla wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2011 r. II OSK 1688/11 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09; CBOSA). Takim celem jest z pewnością realizacja spornej inwestycji (przebiegającej przez część nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej), która jak wynika z akt sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego (zapewnienie dojazdu dla służb ratunkowych). Sąd nie widzi zatem podstaw do podważania zaskarżonej decyzji z powołaniem się na art. 21 w zw. art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP. Poza tym pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Tymczasem skarżąca powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu jej prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z należących do niej nieruchomości. Niewątpliwie jest to naruszenie jej interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony, aby odstąpić od realizacji inwestycji. Oceniając to czy decyzja o realizacji inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Z uwagi na stanowisko skarżącej zaprezentowane w postępowaniu odwoławczym Sąd uznaje za zasadne wyjaśnić również, że dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd za prawidłowe uznaje postępowanie organów, które zasadnie przyjęły, że wniosek zarządcy drogi spełnia wszelkie wymagania formalnoprawne i nie narusza obowiązującego prawa, a zaprojektowany przebieg drogi jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, dla którego zaprojektowano budowę drogi. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wskazanego przez Wody Polskie w wydanej i załączonej do akt sprawy opinii, należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że z projektu budowlanego wynika, że projektuje się "odwodnienie powierzchniowe grawitacyjne z wykorzystaniem warstw filtracyjnych w formie piasków oraz poprzez częściowe wchłanianie poprzez wykonanie nasadzeń w formie roślin ekstensywnych w najbliższym otoczeniu drogi, pozostałe wchłonięcie do gruntu rodzimego". Z projektowanego rozwiązania wynika, że nie przewiduje się budowy urządzeń wodnych, wobec powyższego nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne w tym zakresie. Na koniec należy zauważyć, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut pominięcia w uzasadnieniu decyzji niezbędnych jej elementów oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego, bowiem wydana w sprawie decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane mocą art. 11f ust. 1 pkt 1 - 8 specustawy drogowej. W zaskarżonej decyzji zawarto również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalono bowiem m.in, że przy realizacji inwestycji należy zapewnić warunki wynikające z ustawy Prawo budowlane, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, a także procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w części i orzekł w tym zakresie merytorycznie, a także prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.