II SA/Łd 661/08

Dnia 21 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oddala skargę. LS Uchwałą z dnia [...], Nr [...] Rada Miasta S. zatwierdziła taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie miasta Skierniewice. Uchwałę wydano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) W uchwale Rada wskazała, że taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowią załącznik do uchwały i dotyczą dostawy wody i odprowadzania ścieków w okresie od dnia 1 kwietnia 2008 roku do 31 marca 2009 roku. Organ wskazał nadto, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji A. Sp. z o.o. w M. ogłosi taryfy w miejscowej prasie w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały. W dniu 7 kwietnia 2008 roku wpłynęło do siedziby organu pismo A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., Oddziału B. w S. (zwanej dalej stroną skarżącą) stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie strony skarżącej przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza interes prawny i ekonomiczny spółki. Strona zarzuciła naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 roku w sprawie określenia taryf, wzory wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886). Ponadto strona wskazała, że uchwała sankcjonuje niedozwolone praktyki monopolistyczne polegające na nadużywaniu pozycji dominującej i opracowanie taryfy niezgodnie z wynikającą z rozporządzenia zasadą ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca wskazała, że zaproponowane stawki są znacznie wyższe niż dotychczas, co uzasadnione zostało tym, iż dotychczas obowiązujące opłaty nie pokrywały ponoszonych przez Zakład kosztów. W ocenie strony skarżącej jest to wybiórcze potraktowanie wymagań stawianych przez § 3 rozporządzenia. Strona przedstawiła szczegółowe wyliczenie wzrostu stawek i ich wpływu na zobowiązania spółki wobec Zakładu, uwzględniając nową regulację taryf jaką jest opłata abonamentowa za gotowość do świadczenia usług. W ocenie strony, podniesienie stawek zapewni Zakładowi nieuzasadnione korzyści. W piśmie z dnia 15 maja 2008 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji A. w Skierniewicach przedstawił Prezydentowi Miasta S. swoje stanowisko odnośnie zarzutów strony skarżącej zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zakład wskazał, że przygotowała taryfy w oparciu o niezbędne przychody ustalane na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzana jest taryfa z uwzględnieniem planowanych zmian ekonomicznych. Przy ustalania niezbędnych przychodów Zakład pominął (mimo, że miał taką możliwość) pozycję rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji, odsetek od zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz marży zysku. Zakład wyjaśnił, że pojawienie się opłaty abonamentowej za utrzymanie w gotowości do świadczenia usług jest faktycznie nowym rodzajem opłaty. Możliwość jej wprowadzenia została usankcjonowana dopiero w obowiązującym rozporządzeniu. Zakład szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia opłaty abonamentowej oraz innych opłat, podkreślając, że wzrost opłat w podobny sposób dotknął wszystkich odbiorców. Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miasta S. odmówiła uwzględnienia wezwania strony skarżącej do usunięcia naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta S. z dnia [...]. W treści skargi strona skarżąca podniosła argumenty tożsame z argumentami wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że u podstaw wzrostu stawek zawartych w taryfie leżą realne koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo. Odnosząc się do zarzutu niedozwolonych praktyk monopolistycznych organ wskazał, że powinien on być podniesiony i rozpatrzony we właściwym postępowaniu przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał sprawę do rozpoznania właściwemu miejscowo Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Łodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - pkt 5, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - pkt 6, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego - pkt 7. Ponadto, co należy podkreślić, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podstawę wydania zaskarżonej do Sądu uchwały stanowiły przepis art. 24 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), zgodnie z którym taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Dalsze przepisy cytowanego art. 24 ustawy regulując tryb i zasady, zgodnie z którymi dochodzi do zatwierdzenia taryf. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (art. 24 ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (art. 24 ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4). Nie ulega wątpliwości, że ten wstępny etap zatwierdzenia taryf został przeprowadzony czego efektem było stanowisko Prezydenta Miasta S. z dnia [...] (w aktach administracyjnych). Stosownie do treści art. 24 ust. 5 ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Z treści cytowanego przepisu w sposób jednoznaczny wynikają kryteria badania taryf. Rada gminy ma zatem kompetencje do oceny przedstawionych taryf z punktu widzenia sporządzenia zgodnie z przepisami prawa. Przepisami tymi będą przede wszystkim przepisy wydanego z delegacji art. 25 ustawy rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, prawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale, zgodnie z którym przedstawione taryfy zgodne są z wymogami przepisów prawa. Przepisy rozporządzenia stawiają taryfom szereg wymogów, którym wnioskodawca sprostał. Strona skarżąca wskazuje na wiele uchybień w zakresie uzasadnienia zastosowania takich a nie innych stawek w przedmiotowych taryfach, jednakże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że argumentacja w tym zakresie wymyka się w pewnym zakresie ocenie Sądu. Podkreślenia wymaga, że stosownie do treści art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. W tej sytuacji, aby zweryfikować twierdzenia strony skarżącej konieczna byłaby inicjatywa z jej strony znajdująca wyraz chociażby w fachowej opinii rzeczoznawcy, która dokumentowałaby nieuzasadnione podwyższenie opłat przez zakład wodociągów i kanalizacji. W przeciwnym razie twierdzenia strony pozostają gołosłowne, a Sąd nie ma podstaw do kwestionowania danych zawartych w taryfach, ani prowadzenia dowodu w tym zakresie. Argument podniesiony przez stronę skarżącą na rozprawie jakoby dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie dawały odpowiedzi na pytanie, czy stawki taryf są ustalone celowo i zgodnie z ustawą, nie jest uzasadniony. Sąd nie dostrzega możliwości szerszego uzasadnienia przez organ i zakład wodociągów i kanalizacji swojego stanowiska, jak tylko przez wypełnienie wskazanych w rozporządzeniu warunków dla przedstawianych do zatwierdzenia taryf. Wymagań w tym zakresie nie formułuje również strona skarżąca, poprzestając na twierdzeniu, że organ jak i zakład wodociągów i kanalizacji nie wskazały stosownych dowodów na potwierdzenie, że przychody z taryf pokrywają wyłącznie uzasadnione koszty, związane z ujęciem i poborem wody, eksploatacją i rozbudową urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Jednocześnie strona skarżąca pomija okoliczność, że wszelkie te dane znalazły się w spornych taryfach i nie przedstawiła chociażby przykładowego sposobu udowodnienia przez organ czy też zakład, że dane nie odpowiadają rzeczywistości. Trudno jednocześnie wymagać od zakładu, by elementem taryf były rachunki czy faktury dokumentujące w sposób szczegółowy koszty jego działalności. Podkreślenia wymaga, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w Skierniewicach jest spółką, w której 100% udziałów posiada gmina Skierniewice. Istnieje więc między gminą a zakładem ścisły związek, w tym w zakresie finansowania. Przyjąć zatem należy, że organy gminy posiadają wiedzę co do tego jakie koszty działalności ponosi zakład, a zatem są uprawnione do polegania na przedstawionych im danych. Sąd oczywiście ma świadomość, że wynikająca z zaskarżonej uchwały podwyżka cen opłat za usługi wodno – kanalizacyjne w znacznym stopniu uderza w stronę skarżącą, bowiem taka jest specyfika jej działalności. Jednocześnie jednak stanowisko strony odnośnie gwałtownego wzrostu cen, szczególnie zważywszy na sytuację w innych gminach, nie jest uzasadnione, bowiem nie uwzględnia sposobu w jaki zmieniały się taryfy w poszczególnych gminach, a co wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę. Nie sposób też uciec od celowościowej wykładni przepisów ustawy, która prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było takie uregulowanie sytuacji prawno – majątkowej zakładów wodociągowych, by osiągały one zysk i utrzymywane były przez odbiorców usług. Stanowisko strony skarżącej prowadziłoby do sytuacji, w której większa część kosztów utrzymania sieci przerzucona byłaby na gminę, co jest sprzeczne z założeniami ustawy. Celem ustawy jest również racjonalizacja korzystania z zasobów wodnych przy zmniejszających się jej zapasach i coraz większym zapotrzebowaniu na ten surowiec, gdzie cena jest jednym z regulatorów tego procesu. Nie sposób również uwzględnić zarzutów strony skarżącej w odniesieniu do niedozwolonych praktyk monopolistycznych Zakładu Wodociągów i Kanalizacji A. w S. Jak słusznie zauważyły organy administracji, zarzuty te winny być przedmiotem ewentualnego postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i jako takie nie mogły być przedmiotem rozważań ani organów administracji ani sądu administracyjnego. Odnieść się należy również do kwestii braku uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestia ta nie była wprawdzie przedmiotem zarzutu strony, jednakże konieczne jest odniesienie się do niej wobec innych zarzutów strony dotyczących zawartych w taryfach danych i braku dowodów na ich celowość. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek uzasadnienia uchwał nie został w sposób jednoznaczny wyrażony w ustawie. W odniesieniu do uchwał mających charakter uznaniowy, sądy administracyjne dawały wyraz stanowisku, że ze względu na zasady konstytucyjne państwa praworządnego, uchwały władzy publicznej podejmowane w ramach przysługującego jej uznania winny zawierać uzasadnienie wskazujące na motywy zajętego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. II OSK 410/06, ONSAiWSA 2007/2/48). Stanowisko takie zasługuje na aprobatę, jednakże w niniejszym przypadku nie może znaleźć zastosowania, bowiem uchwała podejmowana na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy nie ma charakteru uznaniowego. Jako uznania nie można bowiem kwalifikować stanu, gdy organ ma kompetencję do oceny jakiegoś stanu faktycznego w kategoriach jego legalności lub nielegalności. Odwołanie się do kryterium zgodności z prawem nie może być uznane za przyznanie przez ustawodawcę organowi swobody co do zastosowania lub wyboru skutków prawnych. Co ważniejsze jednak, po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, Rada Miasta S. podjęła działania zmierzającej do wyjaśnienia stronie swojego stanowiska, czego dowodzą zawarte w aktach dokumenty, a przede wszystkim odpowiedź zakładu z dnia 15 maja 2008 roku. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd stwierdził, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie narusza prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. T.G.