II SA/Łd 666/11

Dnia 28 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat G. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą należny podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. Nr [...] o odmowie przyznania M. W. świadczenia w formie zasiłku okresowego w miesiącu styczniu 2011 roku, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 31 stycznia 2011r. M. W. złożył wniosek o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na opłaty za energie elektryczną, badanie PSA, wykup lekarstw oraz zasiłek okresowy w styczniu 2011 roku. W dniu [...]r. pracownik organu przeprowadził z wnioskodawcą wywiad środowiskowy, o terminie którego powiadomiony został wnioskodawca pismem z dnia 2 lutego 2011r. W toku czynności wnioskodawca nie chciał udzielać odpowiedzi mających na celu ustalenie jego sytuacji rodzinnej i majątkowej. Lakonicznie oświadczał, iż sytuacja nie uległa zmianie, co za tym nie będzie udzielał tych samych informacji. Na pytanie czy prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe z innymi osobami, oświadczył, iż jego sytuacja nie zmieniła się. Ponieważ podczas wywiadu nie był obecny K. S., nie poczyniono żadnych ustaleń w tym zakresie. Sam wnioskodawca nie udzielił żadnej informacji, która pozwoliłaby ostatecznie wyjaśnić jego faktyczną sytuację materialna i rodzinną. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. odmówił M. W. przyznania zasiłku okresowego w styczniu 2011 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezydent zaakcentował, iż stosownie do art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) osoby korzystające z pomocy mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W ocenie organu wnioskodawca nie wywiązał się z tego obowiązku, bowiem nie wyraził chęci czynnego uczestnictwa w wywiadzie środowiskowym. Tym samym uczynił niemożliwym ustalenie okoliczności, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku okresowego. W następstwie organ uprawniony był do oparcia swego rozstrzygnięcia o przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, iż brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić odmowę przyznania świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej M. W. zwrócił uwagę na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. Zaakcentował, iż jest osobą niepełnosprawną o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności, cierpi na schorzenie onkologiczne. I w ocenie strony spełnia przesłanki, od których uzależnione zostało przyznanie zasiłku. Nadto oświadczył, że nie będzie podpisywał żadnych wywiadów, gdyż zostały fałszowane. Podkreślił, powołując się na judykaturę, iż brak efektywnej współpracy z niektórymi świadczeniobiorcami, zwłaszcza osobami niepełnosprawnymi dotkniętymi chorobą psychiczną i nowotworową, nawet jeżeli wykazują postawę roszczeniową należy oceniać bardzo ostrożnie, w każdej konkretnej sprawie indywidualnie podchodząc do problemu. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Przytaczając ustalony w sprawie stan faktyczny Kolegium podkreśliło, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, możliwości i zasoby. Organ wskazał, iż zasiłek okresowy, o który występowała strona, stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przysługuje w szczególności ze względu na długotrwała chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycie uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przy czym jest to świadczenie obligatoryjnie uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy. I co ważne kryterium różnego w zależności od ustalenia czy strona sama prowadzi gospodarstwo domowe, czy wspólnie z innymi osobami. Konieczność podjęcia odpowiednich wyjaśnień rodzi po stronie wnioskodawcy, uregulowany w art. 4 cytowanej ustawy, obowiązek udzielania wyczerpujących informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i materialnej. Obowiązek współdziałania jest o tyle istotny, iż w przypadku stwierdzenia, iż wnioskodawca uchyla się od tegoż obowiązku, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej uprawniony jest odmówić wnioskodawcy przyznanie określonego rodzaju pomocy. Kolegium powtórzyło za organem I instancji, iż wnioskodawca w trakcie wywiadu, o którym był wcześniej powiadomiony, stronił od udzielenia odpowiedzi na pytania. Udzielał zdawkowych odpowiedzi lub lakonicznie wskazywał, iż sytuacja jego nie uległa zmianie. Organowi nie udało się również ustalić sytuacji K.S., co jest o tyle ważne, iż w dniu 12 stycznia 2011r. i w dniu 13 stycznia 2011r. strona oświadczyła, iż prowadzi wspólnie z K. S. gospodarstwo domowe od października 2010 roku. Kolegium dodało, iż w toku wywiadu środowiskowego wnioskodawca zachowywał się niegrzecznie, obrażał pracownika i odmówił podpisania protokołu spisanego na okoliczność przeprowadzonej czynności. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż nie budzi wątpliwości trudna sytuacja strony, niemniej jednak brak współdziałania z pracownikiem organu spowodował, iż nie było możliwe ustalenie czy strona spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie zasiłku okresowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. W. powtórzył argumenty odwołania. Skupił się na wykazaniu, iż jego stan zdrowia jest wynikiem złego traktowania przez pracowników MOPS. Podkreślił, iż nie dysponuje żadnym źródeł dochodu, a wydatki na leczenie stale rosną. Zakwestionował prawidłowość wywodu organu jakoby nie współpracował z jego pracownikami. W ocenie strony to właśnie pracownicy, którzy winni mu pomagać utrudniają mu wypełnienie warunków do otrzymania pomocy. Bezpodstawnie odmawiają pomocy osobie schorowanej, której sytuację rodzinną i materialną winni oceniać poprzez pryzmat jej stanu psychicznego, powodowanego nieuleczalną chorobą nowotworową. Dodał, iż nie rozumie czemu K. S. miałby składać jakiekolwiek wyjaśnienia, skoro nie korzysta z pomocy społecznej, tym bardziej, iż w dniu 17 stycznia 2011r. złożył zaświadczenie, iż nie ma źródeł dochodu i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy oraz, że prowadzi wspólnie ze skarżącym gospodarstwo domowe. Na koniec skarżący zarzucił organowi błąd, gdyż ten nie podzielił dochodu strony na 2 osoby, a powinien był tak uczynić zgodnie z jego oświadczeniem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.. Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Godzi się pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B., który odmówił M. W. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego w styczniu 2011 roku. Rozstrzygnięcie to znalazło oparcie w stanowisku organu, iż wnioskodawca nie współdziałał z pracownikiem socjalnym w ustaleniu sytuacji rodzinnej i majątkowej, a następczo w wypracowaniu drogi do rozwiązania trudnej sytuacji życiowej. Konsekwencją takiego stwierdzenia organu była, oparta na uregulowaniu przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, odmowa przyznania wnioskowanej pomocy. W ocenie Sądu, analiza ustalonego w sprawie stanu faktycznego, znajdującego odzwierciedlenie w zgromadzonych dokumentach, uzasadnia utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, co za tym oddalenie zarzutów skargi. Zasiłek okresowy, jak wynika z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, jest formą pomocy społecznej, która przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Z przywołanej normy prawnej wynika, iż omawiana forma pomocy – zasiłek okresowy – jest jednym ze świadczeń z pomocy społecznej uzależnionym od kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy. Oznacza to, iż obligatoryjną przesłanką jest ustalenie, iż dochód strony lub dochód na osobę w rodzinie – w zależności czy wnioskodawca sam prowadzi gospodarstwo domowe, czy wspólnie z innymi osobami – nie przekracza kryterium dochodowego odpowiednie określonego w pkt 1 lub pkt 2 ust. 1 art. 8 cytowanej ustawy. A skoro tak, to nie budzi wątpliwości, iż konieczne jest ustalenie rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, zarówno w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 cytowanej ustawy), jak również w ramach dodatkowych wezwań do złożenia wyjaśnień niezbędnych do prawidłowej oceny wniosku w ramach realizacji art. 4 cytowanej ustawy. W szczególności w przypadku ujawnienia rozbieżności w oświadczeniach wnioskodawcy mających wpływ na ocenę stanu faktycznego sprawy i słuszność przyznania pomocy. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, skarżący pismem z dnia 2 lutego 2011r. został powiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiady środowiskowego w dniu [...]r. Pomimo tej informacji strona nie brała czynnego udziału w wywiadzie. Przyjęła bierną postawę, nie udzielając odpowiedzi lub lakonicznie oświadczając, iż sytuacja nie uległa zmianie. Zapis protokołu odzwierciedla negatywne nastawienie strony do wszelkich prób ustalenia jego sytuacji rodzinnej i majątkowej. Nie angażując się w wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skarżący w odwołaniu zarzuca fałszowanie zapisów wywiadu środowiskowego. Natomiast kontrola wszystkich podejmowanych przez organ czynności nie uzasadnia zarzutów strony. Nie wskazuje również, iż były one w najmniejszym stopniu zbędne, czy uciążliwe dla wnioskodawcy. Organ ze swej strony dążył do należytego wyjaśnienia sytuacji rodzinnej i majątkowej, jednakże strona skutecznie uniemożliwiła mu takie ustalenie. Trudno przy tym oczekiwać od organu, który podjął z urzędu informację, iż strona od października 2010 roku prowadzi z K. S. wspólne gospodarstwo domowe – tak bowiem oświadczył skarżący w dniu 12 i 13 stycznia 2011, aby w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii. W tej sytuacji koniecznym było ustalenie dochodu uzyskiwanego przez K. S. Nie sposób odmówić prawidłowości w działaniu organu, który podejmował wszelkie dopuszczalne prawem czynności celem ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Również nie bez powodu organ podejmował kroki celem ustalenia, czy faktycznie skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wyłącznie z K.S. Ostatecznie, w ocenie Sądu żadne z działań wyjaśniających podjętych przez organ, wbrew stanowisku skarżącego, nie było zbędne. Obowiązkiem organu jest bowiem podejmowanie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tych wszystkich względów, w szczególności wobec zgromadzonych dokumentów sprawy odzwierciedlających podjęte przez organ czynności, nie sposób nie podzielić stanowiska, iż skarżący nie współdziałał z pracownikami pomocy społecznej. Jak stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zwarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Bierna postawa skarżącego spowodowała, iż organ nie był w stanie stwierdzić jednoznacznie, czy strona spełnia przesłanki, od których uzależnione jest uzyskanie zasiłku okresowego. W szczególności nie było możliwe jasne ustalenie z iloma osobami skarżący prowadzi wspólnie gospodarstwo domowe i jaki uzyskują one dochód, a co za tym jaki jest dochód na osobę w rodzinie. Ze swej strony organ wyczerpał wszystkie możliwości, podjął wszelkie starania. Niemniej postawa skarżącego była zasadniczą przeszkodą w rozstrzygnięciu zaistnienia przesłanek wynikających z art. 38, w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Postawa strony jest o tyle zaskakująca, iż nie pierwszy raz skarżący występuje o uzyskanie świadczenia w ramach pomocy społecznej i już z tego względu wnioskodawca winien mieć na uwadze, iż każdy wniosek skutkuje wszczęciem nowego postępowania wyjaśniającego, w ramach którego owszem, organ dysponuje pełną dokumentacją dotyczącą wszystkich postępowań z wniosków strony, ale obowiązany jest każdorazowo sprawdzić, czy sytuacja strony nie ulegała zmianie, stąd każdorazowo przeprowadzany wywiad środowiskowy, aktualizacja danych w nim zawartych i konieczność podejmowania nowych czynności wyjaśniających. W interesie strony winno być zatem wywiązanie się ze wszystkich wezwań, złożenie całej niezbędnej dokumentacji. Tym bardziej, iż wrodzone dążenie jednostki do polepszenia swojej sytuacji bytowej powoduje, iż nie sposób przyjąć, że stan rodzinny i materialny nie ulega zmianie. Wykształcone na tle przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowisko judykatury nie pozostawia wątpliwości, iż brak aktywności ze strony wnioskodawcy uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez określenie liczby osób w rodzinie w postaci odmowy spotkania z pracownikiem socjalnym, czy też odmowy przedłożenia określonych dokumentów – zaświadczenia o kontynuacji nauki wnuczki wnioskodawcy i zaświadczenia o jej stanie zdrowia jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 554/09, Lex nr 588795; wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1456/08, Lex nr 563279). Z tych wszystkich względów, nie sposób odmówić prawidłowości zaskarżonej decyzji, która wydana została po analizie uzyskanych materiałów dowodowych, niewątpliwie również z uwzględnieniem sytuacji zdrowotnej skarżącego. Organ podjął wszystkie dopuszczalne prawem działania celem stwierdzenia czy strona spełnia przesłanki określone w art. 38 ust. 1, w związku z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Niewątpliwie jednak bierna postawa skarżącego zasadnie spowodowała, iż organ oparł swe rozstrzygnięcie o przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest bowiem instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 października 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Ol 734/10, Lex nr 754052). Strona nie może zatem czynić z instytucji pomocy społecznej swojego źródła utrzymania i przyjmując bierną postawę oczekiwać pomocy ze strony tych instytucji. Reasumując, w ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów w pełni zasługują na uwzględnienie. Podnoszone w skardze zastrzeżenia strony nie stanowią naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.). ar