II SA/Łd 668/09

Dnia 21 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi G. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia G. W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) o odrzuceniu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na rozbiórce ogrodzenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, G. W., w związku z otrzymaniem tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] roku zgłosił zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W motywach strona wskazała, że zgodnie z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ ma obowiązek stosować środek, który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, czyli taki, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Organ powinien zbadać, który z dostępnych środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Takim środkiem nie jest grzywna w celu przymuszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku odrzucił zarzuty G. W. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 roku, Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne w sprawie zostało wszczęte w związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku rozbiórki ogrodzenia wynikającego z decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] roku, Nr [...]. Odnosząc się do argumentacji strony organ wyjaśnił, że uwzględniając rodzaj obowiązku, którego wykonanie obciąża stronę, organ może zastosować grzywnę w celu przymuszenia, jak i wykonanie zastępcze. Organ jednocześnie uznał, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia będzie najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie organu, koszt grzywny w celu przymuszenia będzie niższy niż koszt wykonania zastępczego. Tym niemniej, na obecnym etapie postępowania, zobowiązany na doręczony tytuł wykonawczy, nie zastosowano wobec niego żadnego środka egzekucyjnego. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. W. wskazał, że wbrew stanowisku organu I instancji, grzywna w celu przymuszenia nie jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym i nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wysokość grzywny nie będzie adekwatna do wartości ogrodzenia w takim stanie w jakim ono się znajduje – betonowa podmurówka i cztery słupki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki, obowiązek ten zgodnie z art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podlega egzekucji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte zgodnie z obowiązującą procedurą. Wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stosownie do treści art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, doręczył zobowiązanemu w dniu 15 czerwca 2007 roku pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie, wobec niewykonania nałożonego obowiązku, wierzyciel wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając tytuł wykonawczy, który doręczył zobowiązanemu. Wystawiony tytuł wykonawczy sporządzony został zgodnie z dyspozycją art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy. Stosownie do art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu w terminie 7 dni służy prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być tylko okoliczności wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W szczególności podstawą zarzutu może być sytuacja, że zastosowano zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z podstaw wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany postanowienia organu I instancji o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia o zastosowaniu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ stwierdził, że zastosowanie każdego środka egzekucyjnego wiąże się z pewną uciążliwością dla zobowiązanego. Nałożenie grzywny ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku, gdy strona zobowiązana nie wykonuje go dobrowolnie. Tym niemniej, organy jeszcze nie nałożyły na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. W skardze do sądu administracyjnego, G. W. opisał dotychczasowy przebieg postępowania podając, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia. Wskazanie przepisów, które umożliwiają nałożenie grzywny nie pełni takiej roli. W stanie faktycznym sprawy, nałożenie grzywny choćby w najniższej wysokości będzie nieadekwatne do wartości ogrodzenia. Dlatego też grzywna w calu przymuszenia nie będzie najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym. W konkluzji skarżący wyraził pogląd, że organ I instancji nieprawidłowo odrzucił jego zarzuty, zamiast je oddalić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W stanie faktycznym sprawy, skarżący w toku postępowania zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oparty na przepisie art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącego, organ zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Organ I instancji, po rozpatrzeniu zgłoszonego zarzutu, odrzucił go mocą postanowienia I instancji. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o odrzuceniu zarzutów. Skład orzekający rozpoznając przedmiotową sprawę dopatrzył się dwóch naruszeń. Pierwsze z nich odnosi się do formy rozstrzygnięcia, a drugie do merytorycznego stanowiska organu. Sąd rozpoznając sprawę podzielił zarzut skargi dotyczący kwestii sformułowania rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu I instancji. Organ sformułował rozstrzygnięcie w sposób następujący: "odrzuca zarzuty (...) w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (...)". Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione – o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Innymi słowy, gdy zgłoszone zarzuty nie są uzasadnione organ wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Bezsprzecznie, z cytowanego przepisu nie wynika jak powinno być sformułowane rozstrzygnięcie organu w tym znaczeniu, czy organ w takiej sytuacji powinien oddalić, czy odrzucić zarzuty. Z zasad ogólnych prawa tym niemniej wynika, że organ po uznaniu, że dany środek prawny (odwołanie, zażalenie, zarzuty) jest dopuszczalny (spełnia wymogi formalne), ale nie jest zasadny (organ nie zgadza się argumentacją strony), powinien w odpowiedniej formie go oddalić. Błędnym zatem było, w stanie faktycznym sprawy, odrzucenie zarzutu. Odrzucenie (podobnie jak zwrot) wniosku, czy pisma jest rozstrzygnięciem formalnym, który wchodzi w grę w razie, gdy tenże dokument nie jest dopuszczalny. Uznanie, że pismo wnoszone przez stronę nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn merytorycznych winno skutkować nieuwzględnieniem go, czyli oddaleniem. Z tych przyczyn, nie można utożsamiać pojęcia odrzucenia zarzutu z jego oddaleniem. Pogląd taki znajduje swoje potwierdzenie w literaturze przedmiotu (por. np. D. Jankowiak [w:] D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz 2008, str. 395). Komentator wprost wskazuje, że jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego organ ustali, że nie zachodzą przesłanki stanowiące podstawę wniesienia zarzutu (tj. nie istnieją przeszkody w prowadzeniu egzekucji administracyjnej) wydaje postanowienie o odmowie uwzględnienia zarzutu. Tym samym, w sprawie doszło do naruszenia art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Błąd poczyniony przez organ I instancji został powielony przez organ odwoławczy, który to po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie obarczone istotną wadą formalną. Nadto, nie znajduje wytłumaczenia wskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia, że organ I instancji oddalił zarzuty. Zdaniem Sądu, jeżeli organ II instancji uznał za wadliwe sformułowanie rozstrzygnięcia I instancji winien je wyeliminować z obrotu prawnego we właściwym trybie. Tymczasem, organ odwoławczy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał m. in. przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd analizując przedmiotową sprawę nie podzielił poglądu organów w zakresie kwalifikacji, który środek egzekucyjny jest najmniej uciążliwy. Wyliczenie środków egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajduje się w treści art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten podaje, że środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Wyżej wymienione środki egzekucji stosuje się według pewnych zasad. Zgodnie z treścią art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten, zdaniem Sądu, daje podstawę do wyodrębnienia zasady stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, czyli zasady celowości oraz zasady stosowania środka najmniej uciążliwego (inaczej nazywaną zasadą najłagodniejszego środka). Organ egzekucyjny przy wyborze między dwoma środkami egzekucyjnymi, powinien uwzględnić zasadę stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Kolejność, w której wskazane są środki egzekucyjne w treści art. 1a pkt 12b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie determinuje następstwa ich stosowania. Dokonując wyboru między kilkoma środkami egzekucyjnymi, organ powinien uwzględniać rodzaj środków, jakie ma do dyspozycji przy egzekucji tego obowiązku oraz okoliczności faktyczne danej sprawy. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż jeżeli organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, np. w ramach wykonania obowiązku w prawie budowlanym, powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do realizacji obowiązku (por. Leoński [w:] Hauser, Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 2. wyd., Warszawa 2004, str. 45 i nast. oraz 514 i nast.; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2006 roku, II OSK 463/05, Lex Nr 266471). Ponadto, przepis art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W stanie faktycznym sprawy organy obu instancji wyraziły pogląd, że najmniej uciążliwym środkiem będzie grzywna w celu przymuszenia. Będzie ona także prowadzić do wykonania obowiązku poprzez zmobilizowanie zobowiązanego do wykonania obowiązku poprzez zagrożenie grzywną grzywną. Uwzględniając poczynione uwagi skład orzekający w przedmiotowej sprawie podzielił argumentację strony skarżącej przedstawianą w toku postępowania egzekucyjnego, jak i w treści skargi. Tym samym, Sąd uznał, że organy naruszyły zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, w tym w szczególności regulację art. 7 § 2 i art. 119 § 2 oraz art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konkludując, Sąd uchylił postanowienie II, jak i I instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.