II SA/Łd 669/19

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi W. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku na zakup leków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. R. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. A.B. Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku W.U., decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku na zakup leków w ramach programu "Apteka Komunalna" w miesiącu kwietniu 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wszczął postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie czy strona spełnia warunki określone w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Ponadto wskazał, iż jednym z zasadniczych, podstawowych i niezbędnych elementów postępowania jest konieczność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego - lub jego aktualizacji, w miejscu zamieszkania bądź pobytu osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc. W związku z powyższym o różnych porach dnia, pracownik socjalny podejmował próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego ze stroną w miejscu wskazanym jako miejsce pobytu. Przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony było niemożliwe z przyczyn niezależnych od organu, choć strona zdawała sobie sprawę z konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania i to w jej interesie leżało, aby czynność ta została wykonana. Wobec tego organ uznając, że strona uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu swojego zamieszkania, odmówił udzielenia pomocy finansowej z funduszy pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W.U., wskazując, że "odwołuje się od decyzji nr [...] z dnia [...] w przedmiocie przyznania zasiłku za zakup leków ". Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn.am.) oraz art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ podkreślił, że przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowi niezbędny warunek do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy z akt sprawy W.U. w dniu 29 marca 2019r. zgłosił się do pracownika socjalnego celem przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na miesiąc kwiecień 2019 r. Jednocześnie strona została poinformowana, że podstawą przyznania pomocy finansowej jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Pracownik socjalny w dniach: 2 kwietnia 2019r., 3 kwietnia 2019r., 5 kwietnia 2019r. oraz 25 kwietnia 2019r. bezskutecznie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania W.U. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest przesłanką materialnoprawną, która zdaniem organu uzasadnia odmowę przyznania pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w pełni podzieliło pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż działanie W.U. uniemożliwiło w istocie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zachowanie takie nosi także znamiona braku współpracy z pracownikiem socjalnym, co w konsekwencji skutkuje odmową przyznania wnioskowanych świadczeń. Zasady przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j. Dz.U. z 2017r. poz.1788). Zgodnie z § 2 powołanego wyżej rozporządzenia, wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia (ust.1). W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, zwanego dalej "świadczeniem" (ust. 2). Zatem, osoba składająca wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej jest zobligowana do przebywania w miejscu zamieszkania w okresie 14 dni od daty złożenia wniosku celem umożliwienia pracownikowi socjalnemu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powołane powyżej akty prawne nie zawierają przepisów dopuszczających przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego bądź jego aktualizacji poza miejscem zamieszkania lub aktualnego pobytu osoby bądź rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. W szeroko pojętym interesie strony było umożliwienie pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, który jest obligatoryjnym elementem przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wywiad środowiskowy nie wymaga wcześniejszej zapowiedzi ani też ustalania godzin wizyty pracownika socjalnego. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (§ 2 ust. 4 w/w rozporządzenia). Przeprowadzony przez pracownika socjalnego wywiad środowiskowy stanowi podstawę zarówno do ustalenia potrzeb osób wnioskujących o przyznanie pomocy jak też warunkuje wysokość przyznanych świadczeń, zaś uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł W.U.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu poparł skargę. Zaskarżonej w całości decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku póz. 1508 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że trudności napotkane przez organ w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego poprzedzającego wydanie decyzji administracyjnej noszą znamiona braku współpracy z pracownikiem socjalnym, a w konsekwencji mogą skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał także na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. a) art. 7 i 77 § 1 oraz 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez podjęcie jedynie trzech prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i dalsze ich zaniechanie w sytuacji, gdy skarżący jest osobą często korzystającą z niezbędnej pomocy lekarskiej, a co za tym idzie nie mógł przebywać w domu w oczekiwaniu na pracownika socjalnego przez kolejne dni po złożeniu wniosku o przyznanie zasiłku, co skutkowało błędnym uznaniem, że uniemożliwia on realizację wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy był żywo zainteresowany jego przeprowadzeniem; b) art. 7, 77 § i 81a § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych czynności w celu usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego (tj. ustalenia czy skarżący spełnia przesłanki ustawowe przyznania mu świadczenia) i w konsekwencji rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść strony odwołującej się; c) art. 138 § i K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji pomimo, że wobec wskazanych powyżej wad istniały podstawy do jej uchylenia w całości, a więc wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu z uwagi na fakt, iż koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w żadnej części. W uzasadnieniu stanowiska pełnomocnik strony wskazał, że co prawda zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wywiad środowiskowy nie wymaga zapowiedzi ani też ustalenia godzin wizyty pracownika socjalnego, jednakże jak wynika z doświadczenia życiowego, w praktyce codziennej stosuje się takie formy komunikacji i uprzedzania o terminie wizyty, w szczególności w sytuacji, gdy wnioskodawca jest osobą samotną, prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Skarżący W.U. nie odmówił pracownikowi socjalnemu możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co można by wprost uznać za "brak współdziałania z jego strony", a jedynie - z przyczyn niezależnych od niego samego - nie przebywał w miejscu zamieszkania podczas wizyty tegoż pracownika. Okolicznością, że skarżącemu zależało na przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego przez pracownika organu może być duże prawdopodobieństwo przyznania świadczenia w postaci zasiłku na zakup leków, o które się starał. Odstąpienie od kolejnej próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego było w opinii skarżącego przedwczesne, a na skutek niefortunnego zbiegu okoliczności został pozbawiony on możliwości merytorycznej oceny zasadności przyznania mu świadczenia w sytuacji, gdy nigdy nie zamierzał utrudniać ani nie utrudniał współpracy w organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części Sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Osdwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku na zakup leków. Organy stanęły na stanowisku, że w sytuacji bezskutecznego podjęcia kilku prób przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wnioskodawca uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji nie współdziałał z pracownikiem socjalnym. W następstwie takiego stwierdzenia organ – powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej – odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Analiza ustalonego w sprawie, a nie kwestionowanego przez strony, stanu faktycznego sprawy, nie pozwala na podzielenie powyższego stanowiska organów administracji. Nie ulega wątpliwości, że wnioskowany przez skarżącego zasiłek może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, przy czym decyzję w tym przedmiocie wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest zatem obligatoryjnym elementem postępowania administracyjnego poprzedzającego rozstrzygnięcie w sprawie tegoż zasiłku. Dalej wskazać wypada, iż zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Oznacza to, iż przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego jest obowiązkiem organu wykonywanym przez pracownika socjalnego, natomiast sam wywiad ma umożliwić organowi zebranie informacji niezbędnych do podjęcia decyzji w sprawie. Istotną konsekwencją powyższej regulacji jest to, że organ nie może orzec o odmowie przyznania danego rodzaju pomocy finansowej tylko z tego względu, że nie przeprowadzono w sprawie wywiadu środowiskowego. Wystąpienie powyższej okoliczności nie może w szczególności samodzielnie stanowić podstawy do wyprowadzania wniosku o nieistnieniu przesłanek do przyznania pomocy społecznej. Sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż ocena istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania pomocy winna być dokonana w oparciu o materiał dowodowy, jaki w sprawie zebrano i jaki można było zebrać przez dokonanie wywiadu w dostępnym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2009 roku, w sprawie III SA/Kr 812/08, Lex nr 527524; oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 października 2007 roku w sprawie IV SA/Po 950/06, Lex nr 423993). W realiach niniejszej sprawy wyłączną podstawą, dla której odmówiono przyznania świadczenia jest nieprzeprowadzenie ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego i wyprowadzenie na tej podstawie wniosku, iż wnioskodawca nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Z wnioskiem takim nie można się jednak zgodzić. Należy bowiem wskazać, iż organy w realiach niniejszej sprawy instrumentalnie uznały, że strona nie współdziałała w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Z ustaleń organów nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że skarżący w ogóle odmówił przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. Zauważyć wypada, że ustawa o pomocy społecznej nie określa szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Takim aktem jest natomiast rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ( t.j. Dz.U. z 2017r. poz.1788 ), ale i ten akt prawny nie określa szczegółów postępowania pracownika socjalnego w związku z koniecznością przeprowadzenia tegoż wywiadu. Owszem wskazuje – jak podkreślał to organ odwoławczy – iż wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a w sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji w terminie 2 dni od dnia powzięcia takiej wiadomości, a nadto podaje, że przeprowadza się ów wywiad w miejscu zamieszkania osoby albo w miejscu jej pobytu. Z analizy przywołanych powyżej regulacji wynika dość jasno, iż określają one jedynie ogólne ramy przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego, które powinny zostać wypełnione treścią przez same organy administracji i pracowników socjalnych w elastyczny sposób, uzależniony od potrzeb konkretnej, indywidualnej sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1129/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można wykluczać takich sytuacji, w których wnioskodawca – z uwagi na inne realne obowiązki, czy też jak wskazuje skarżący niefortunny zbieg okoliczności – nie może przez kilka dni oczekiwać w miejscu swego zamieszkania na pracownika socjalnego. Prawdą jest, że na organie nie spoczywa prawny obowiązek wskazania stronie zarówno konkretnej daty, jak i przedziału czasowego, w którym nastąpi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenie wywiadu i to w zakreślonym przez prawo terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku. Jednakże to w interesie organu jest wypracowanie na tyle sprawnych form kontaktowania się z wnioskodawcami, aby możliwe było przeprowadzenie wywiadu w zakreślonym przez prawo terminie, bowiem samo niezastanie strony w miejscu zamieszkania czy pobytu, w czasie gdy pracownik socjalny zamierza przeprowadzić wywiad, nie może być traktowane jak przejaw braku współpracy strony przy rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1129/10, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto też zaznaczyć, że art. 11 ust. 4a u.p.s.a wskazuje, iż podstawę do odmowy przyznania świadczenia stanowi niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej. Tymczasem akta niniejszej sprawy nie potwierdzają stanowiska organu, według którego skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Skarżący jest beneficjentem pomocy społecznej, a ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzono ze skarżącym na miesiąc przed wydaniem decyzji organu I instancji tj. w dniu 18 marca 2019 r. Do akt niniejszej sprawy został załączony m.in. kwestionariusz aktualizacji wywiadu środowiskowego. Wobec powyższego uznać należy, że ustalenia organów co do uniemożliwienia przez skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a uzasadnienie kwestionowanych rozstrzygnięć nie przystaje do okoliczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, co stanowi o ewidentnym naruszeniu art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co z kolei miało wpływ na wynik postępowania. Tym samym, kwestionowane decyzje organów administracji publicznej należy wyeliminować z obrotu prawnego jako naruszające przepisy postępowania. Z uwagi na powyższe uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18). D.P.