II SA/Łd 670/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. i A. małżonków W. od decyzji Starosty [...] , wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę powiatową, położoną w K. przy ul. A. 5, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż Powiat [...] pozostaje stroną w rozpoznawanej sprawie, zatem starosta tegoż powiatu, jako członek jego organu zarządzającego, "może podlegać wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy (...)". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Powiat [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w parciu o treść art. 154 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie jej "do osoby niebędącej stroną w sprawie czyli Zarządu Powiatu [...] ". W uzasadnieniu wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, określona w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia Starosty Powiatu [...] od udziału w postępowaniu. Powiat [...] nie jest bowiem stroną tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowym zagadnieniem do rozważenia w przedmiotowej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi przez Powiat [...] reprezentowany przez Starostę [...] (art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5.czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /tekst jednolity Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz. 1592 ze zm./) Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl unormowania art. 5 § 2 kpa, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o organach administracji publicznej rozumie się przez to m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego. Wynika stąd, iż treść art. 50 § 1 p.p.s.a. ma zastosowanie również do decyzji organów samorządu terytorialnego. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Istnienia interesu prawnego należały zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretna norma nabiera cech uprawnień lub obowiązków strony, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej. A ponieważ brzmienie odpowiednika art. 50 p.p.s.a., czyli art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11.maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), było podobne, orzecznictwo, jak i poglądy doktryny wyrażone w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, zachowały swoją aktualność. Wobec tego należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3.czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kontestowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 89). Bezspornym jest, iż skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], wniósł organ administracji publicznej, reprezentując jednocześnie interesy powiatu. Sąd zważył, iż postępowanie administracyjne dotyczyło ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę gruntu, która z mocy prawa stała się własnością Powiatu [...]. W postępowaniu tym Starosta [...] nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie w późniejszym czasie. Zarówno, gdy Starosta [...] wydawał decyzje, jak i wnosił skargę nie był i nie będzie stroną postępowania, ponieważ korzysta z uprawnień władczych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 22 października 1984r., III AZP 5/84, OSN 1985/7/86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986/ 2/26). Pojęcie "interesu prawnego" w rozumieniu regulacji ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15.grudnia 1998 r., II SA 1355/98 (nie publ.), z dnia 5.października 1998 r., II SA 1104/98 (nie publ.), z dnia 19.stycznia 1995 r., I SA 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i z dnia 13.grudnia 1992r., I SA 1725/93 (Glosa 1997/4/13). Podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 21.sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm.) wprowadzono kilka przypadków wypłaty odszkodowań na skutek odjęcia właścicielowi prawa własności nieruchomości m.in. wówczas, gdy w następstwie jej podziału, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). O ustaleniu i wypłacie odszkodowania rozstrzyga właściwy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W rozpatrywanej sprawie Powiat [...] nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Wprawdzie do wypłaty odszkodowania za działkę przejętą pod drogę zobowiązany będzie tenże podmiot jako aktualny właściciel przejętej działki, jednakże dowodzi to wyłącznie istnienia interesu majątkowego Powiatu, który, w przekonaniu Sądu, nie jest tożsamy z interesem prawnym. Z uwagi natomiast na brak interesu prawnego Powiat [...] nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23.stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl. oraz postanowienie NSA z dnia 18.lutego 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.). W orzecznictwie przyjmuje się pogląd, iż w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 4.lutego 1999 r., IV SA 65/97, Lex nr 48686; postanowienie NSA z dnia 24.stycznia 1997 r., IV SA 802/95, ONSA 1997/4/179; wyrok NSA z dnia 9.marca 1995 r., SA/Wr 2324/94, Orzecznictwo w sprawach Samorządowych 1995/4/133; postanowienie NSA z dnia 15.października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; wyrok NSA z dnia 21.lipca 1982 r., SA/Po 713/82, Problemy Praworządności 1983/8-9/39). Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać więc wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, nie może być też zainicjowane z urzędu. Postępowanie takie nie może być wykorzystywane w celu rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów między organami różnych szczebli (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Wynika stąd, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu, pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli. Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Konkludując powyższe rozważania, skład orzekający w przedmiotowej sprawie stanął na stanowisku, że Powiat [...] nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji, na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi, jako niedopuszczalnej.