II SA/Łd 670/13

Dnia 5 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. odmawiającą ustalenia na wniosek J. K. warunków zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 30 stycznia 2013 r. J. K. wystąpił do Urzędu Miejskiego w W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę: budynku usługowo - handlowego branży spożywczo - przemysłowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingów, wiaty na wózki, pylonu reklamowego oraz zjazdów z drogi publicznej na działce nr 2585 przy ul. A w W. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz W., na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia ze względu na niespełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ wskazał, że obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, realizacja inwestycji będzie niezgodna przepisami odrębnymi tj. z wymaganiami określonymi w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. nr 52, poz. 315 ze zm.), gdyż teren przeznaczony pod inwestycję jest położony zbyt blisko cmentarza. Zdaniem organu, minimalna odległość cmentarza od określonych zabudowań – na terenach posiadających sieć wodociągową – wynosi 50 m. Projektowany zaś przez J. K. budynek usługowo-handlowy ma zostać zrealizowany w odległości 5 m od granicy cmentarza i terenów grzebalnych cmentarza, zatem projektowana inwestycja nie spełnia wymogu wskazanego w przepisach odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestzrennym). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. domagając się jej uchylenia i zarzucając błędną interpretację art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zawartymi w § 1 tegoż rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, zarówno treść zawartej w ustawie normy jak i sam tytuł rozporządzenia dotyczą lokalizacji nowych cmentarzy i ich odległości od istniejących zabudowań, a nie dotyczą realizacji nowych inwestycji w sąsiedztwie cmentarzy istniejących. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie analiza urbanistyczna wykazała, iż teren działki nr 2585 położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego, czynnego cmentarza. W związku z takim usytuowaniem terenu inwestycji, zaistniała konieczność sprawdzenia, czy przepisy szczególne, określające wymagania sanitarne, związane z funkcjonowaniem cmentarzy, nie stoją na przeszkodzie realizacji planowanej inwestycji. Jak wynika z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jednolity Dz.U. z 2011 r. nr 118, poz. 687 ze zm.) minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, ma za zadanie określić, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. Rozporządzenie wydane w tym przedmiocie w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Wydanym w oparciu o tak określoną delegację ustawową rozporządzeniem z dnia 25 sierpnia 1959 r. Minister Gospodarki Komunalnej określił jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m. Organ wskazał, że planowane przez inwestora do realizacji na działce nr 2585 przedsięwzięcie nie może być zrealizowane w zgodzie z tak określonymi wymaganiami, bowiem minimalna odległość zabudowań wymienionych w § 3 ust. 1 od cmentarza wynosi 50 m (w przypadku terenów posiadających sieć wodociągową). Inwestycja polegająca na budowie pawilonu handlowego w branży spożywczej niewątpliwie objęta jest dyspozycją § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia (jako miejsce przechowania artykułów żywności), a zakres przedsięwzięcia (przedstawiony w formie graficznej na załączniku do wniosku wszczynającego postępowanie) uniemożliwia jego realizację na działce nr 2585 poza pasem izolującym teren cmentarza od innych terenów. Z tego względu konkluzję organu I instancji o braku przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji Kolegium uznało za słuszną. Organ nie zgodził się natomiast z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie maja charakteru przepisów "odrębnych", w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a w związku z tym przepisy te należy stosować tylko do lokalizacji nowych cmentarzy, a nie do lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie cmentarzy już istniejących. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. II OSK 1518/11) stwierdził, że interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, iż zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości. Organ dodał, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd uznał, iż brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, Kraków 2004, s. 213). Wbrew twierdzeniom skarżącego, zdaniem Sądu, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy w szczególności zaliczyć przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz.315). W myśl § 3 ust. 1 wspomnianego aktu odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Powołany przepis rozporządzenia określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od wskazanych w nim terenów (m.in. zakładów, przechowujących artykuły żywnościowe), wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150 m, zaś przy istniejącej sieci wodociągowej i podłączenia doń wszystkich budynków, korzystających z wody – 50 m. W ocenie Sądu, przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skład rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela zatem stanowiska wyrażonego, w przywołanym w skardze, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 386/06. W ocenie Sądu, pogląd, iż powołany wyżej przepis rozporządzenia normuje wyłącznie wymogi odnoszące się do lokalizacji nowych cmentarzy, w tym ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie może nie może regulować sytuacji odwrotnej, to jest odległości planowanych do realizacji budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących cmentarzy, jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu. Jakkolwiek bowiem faktem jest, iż wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. § 1 i § 2 rozporządzenia prowadzić może do wniosku, że przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy, jednakże wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia, którym, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań, wymienionych w tychże normach wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków, służących do przechowywania żywności od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż odległość 150 m pomiędzy cmentarzem i obiektem handlowym w którym przechowuje się i dystrybuuje żywność, niezależnie od tego, czy jest ona mierzona od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identyczna. Z tych względów, Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela ten pogląd orzecznictwa, który sprowadza się do konkluzji, iż cytowany przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia określa zarówno minimalną odległość planowanego cmentarza od istniejących obiektów o wskazanym w rozporządzeniu przeznaczeniu, jak i odległość planowanych obiektów tego rodzaju od istniejącego cmentarza. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2013r., sygn.akt II OSK 577/12 oraz z dnia 18 grudnia 2012r., sygn.akt II OSK 1518/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W przedmiotowej sprawie niekwestionowany jest fakt, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego, polegające na budowie obiektu handlowego branży spożywczo-przemysłowej stanowiąc budynek, w którym przechowywane będą produkty żywnościowe, znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granic terenów cmentarza grzebalnego. Planowane przedsięwzięcie nie spełniało zatem wymogów, wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W konsekwencji nie został spełniony wymóg ustalenia warunków zabudowy, wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej. ds