II SA/Kr 386/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie: WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. H. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku, znak [...], Prezydent Miasta [...] ustalił na rzecz K. H. warunki zabudowy dla inwestycji pn. "budowa zespołu mieszkaniowo- usługowego na działkach nr [...][...],[...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach jw. oraz działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]". Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano na uzyskane w toku postępowania uzgodnienia i opinie, a także podniesiono, że inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Prezydent Miasta [...] wskazał także na zastrzeżenia, podnoszone przez organy Państwowej Straży Pożarnej oraz Policji odnośnie planowanego sposobu wykorzystania działek nr [...] i [...], wykorzystywanych jako infrastruktura dojazdów i dojść do obiektów tych służb. Odnosząc się do tych uwag, organ administracji publicznej wskazał, że na dalszym etapie postępowania inwestor skorygował zamierzenie inwestycyjne, poprzestając wyłącznie na przeprowadzeniu przyłącza kanalizacyjnego przez drugą z wymienionych działek. Nadto Prezydent Miasta [...] zwrócił uwagę, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu, nie narusza praw i uprawnień osób trzecich, a nadto nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a zatem zgoda właściciela terenu inwestycji nie jest na tym etapie wymagana. We wniesionym w terminie odwołaniu K. H., domagając się jej uchylenia w zakresie, w jakim wyznacza ona nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 50 metrów od granicy cmentarza i wyznaczenia tej linii jako przedłużenia linii zabudowy, istniejącej na działce nr [...]. W ocenie skarżącego wyznaczenie linii zabudowy w odległości 50 metrów od granicy cmentarza nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach. W szczególności § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu stanowi, iż linię tę wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej, a w przypadku jej niezgodności z przepisami odrębnymi- na podstawie tych przepisów. Organ pierwszej instancji uzasadnia wymóg odległości brzmieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Jednakże przepisy te regulują kwestię zakładania cmentarzy, natomiast nie stanowią ograniczenia dla zabudowy, lokalizowanej w pobliżu cmentarzy już istniejących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...]2006 roku, znak [...], wydaną na podstawie art. 52, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwięźle przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stwierdzając, że kwestionowane orzeczenie jest prawidłowe i brak jest podstaw do jego zmiany. Kolegium omówiło przesłanki ustalenia warunków zabudowy, odnosząc się między innymi do wyników sporządzonej w sprawie analizy architektoniczne- urbanistycznej. Wskazało następnie, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie organu drugiej instancji, przepisy takie zawiera rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Odnoszą się one nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również istniejących, a także lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy, za czym przemawia zarówno brzmienie § 1 rozporządzenia, jak i jego wykładnia logiczna i celowościowa. Ograniczenie działania przepisów rozporządzenia tylko do cmentarzy nowo zakładanych jest- w ocenie Kolegium - nielogiczne. Z decyzją powyższą nie zgodził się, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji, względnie - ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak również zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, obie decyzje wydano z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, co- zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a.- stanowi przyczynę ich nieważności. Wady tej K. H. dopatrzył się w szczególności w zastosowaniu § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w stanie faktycznym, który do tego nie upoważniał. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który upoważniał do określenia w drodze przepisu wykonawczego terenów, odpowiednich na cmentarze oraz pasów izolujących ich teren od innych terenów, w szczególności- mieszkaniowych. Odległości, o jakich mowa w rozporządzeniu, dotyczą sytuowania nowego cmentarza w stosunku do istniejącej zabudowy, nie zaś lokalizacji nowej zabudowy w stosunku do wcześniej stworzonego cmentarza. Skarżący podniósł, iż rozporządzenia nie można stosować wstecz, w stosunku do istniejących już cmentarzy. Samo brzmienie przepisów wskazuje, że dotyczą zakładania cmentarzy, a nie lokalizowania zabudowy mieszkaniowej czy jakiejkolwiek innej, w pobliżu cmentarzy. K. H. zarzucił również, iż organy administracji, dokonując w decyzji o warunkach zabudowy ograniczenia prawa własności, uczyniły to poza kompetencją, jaką przyznają przepisy ustawowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto decyzja podlega uchyleniu wówczas, gdy- stosownie do 145 § 1 pkt 1 lit. "c"- dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całej rozciągłości podzielił stanowisko, zaprezentowane w skardze, a dotyczące możliwości zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze w odniesieniu do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Jak podnosiły w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy administracji publicznej, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie jednak organy przyjęły, że powołane rozporządzenie stanowi "przepis" odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy. Słusznie w skardze wskazano, iż celowe dla określenia przedmiotu regulacji rozporządzenia jest przeanalizowanie zakresu, w jakim ustawa z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, póz. 62 z późn. zm.) przekazała organom władzy wykonawczej kompetencję do uregulowania kwestii, związanych z lokalizacją cmentarzy. W myśl art. 5 ust. 3 tejże ustawy, właściwe organy umocowane były do określenia- w drodze rozporządzenia- jakie tereny są odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze, a wydane w oparciu o tę normę kompetencyjną przepisy wykonawcze winny w szczególności określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, w szczególności mieszkaniowych, odległość cmentarzy od ujęcia wody, a także wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach, przeznaczonych pod cmentarze. W wykonaniu art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, póz. 315). Zarówno treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wydanego w oparciu o nią wyraźnie wskazuje, iż wolą normodawcy było ustalenie wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów, zawartych w rozporządzeniu (n. p. § 1 i § 2). Nie można zatem w żaden sposób uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Co za tym idzie, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w konsekwencji zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego, mającą oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie podzielił stanowiska, zaprezentowanego w skardze jedynie w tym zakresie, w jakim skarżący - na podstawie zasadnych zarzutów- domagał się w pierwszej kolejności stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć, zapadłych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest wówczas, kiedy dotknięta jest ona wadą, o jakiej mowa w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z treści skargi wynika, że skarżący uznaje zastosowanie przepisów omawianego rozporządzenia za naruszenie prawa materialnego w stopniu rażącym, a zatem za przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Warto jednak zaznaczyć, że - zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowym poglądem (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt II OSK 28/06, Lex Omega nr 319171 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1829/06, Lex Omega nr 304107), o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, kiedy przepis nie budzi wątpliwości, zaś orzeczenie zostało wydane niezgodnie z jego treścią. Natomiast w sytuacji, kiedy na gruncie brzmienia przepisu można wysnuć rozbieżną jego interpretację, naruszenie prawa nie może być ocenione jako rażące. Sąd uznał zatem, iż nieuprawnione zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi zwykłe naruszenie przepisów prawa materialnego, w konsekwencji zaś decyzje, dotknięte tą wadą, podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Niezależnie od zasadności zarzutów skargi, Sąd - nie będąc nimi związany-dopatrzył się także uchybień w zakresie przepisów prawa procesowego, mogących rzutować na wynik sprawy. Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tejże ustawy. Sposób redakcji tego przepisu, a także charakter uzgodnienia, dokonywanego w trybie art. 106 k.p.a., które- w odróżnieniu od opinii- wiąże organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy, wyraźnie wskazują, iż zakres uzgodnienia musi obejmować treść wydawanej decyzji. Stąd też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, podzielany przez Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż uzgodnieniu winien podlegać nie wniosek inwestora, a projekt decyzji o warunkach zabudowy, wraz z załącznikami (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia: 9 listopada 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wa 1062/05, Lex Omega nr 198859; 9 lutego 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 2050/05, Lex Omega nr 20384512 kwietnia 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 194/06 Lex Omega nr 204986 oraz 6 czerwca 2006 roku, sygn. akt IV SA/Wa 140/06, Lex Omega nr 219341). Przesłanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne do uzgodnienia samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy- jak to miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, nie zaś projektu decyzji wraz z jej załącznikami, stanowi naruszenie przepisów postępowania, a to art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 k.p.a. Nadto, obraza powyższych przepisów pozbawiła w istocie organy uzgadniające realnego wpływu na treść decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powyższe rozważania stanowią jednocześnie wskazania dla organów administracji publicznej, które w wyniku niniejszego wyroku będą zobowiązane do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydając decyzję, załatwiającą sprawę co do istoty, organy winny uwzględnić, że przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogą zatem stanowić materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Ponadto - zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy oraz art. 106 § 1 k.p.a.- uzgodnieniu powinien podlegać projekt decyzji, ustalającej warunki zabudowy, nie zaś sam wniosek o wydanie takiego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.