II SA/Łd 672/03

Dnia 5 lipca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant referent stażysta Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2004 roku na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę 3 II SA/Łd 672/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego w Ł. odmówił przyznania sierżantowi J. P. pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 85 ust. 2 , art. 90 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm. ). Organ wskazał, że J. P. z uwagi na jego stan rodzinny (żona i dwoje dzieci) oraz zajmowane stanowisko przysługują 4 normy mieszkalne, przy czym jednostkowa norma mieszkalna wynosi 7-10 m. kw. Organ podał, że J. P. w dniu 17 lipca 2000 r złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego, będąc jednocześnie właścicielem lokalu mieszkalnego , stanowiącego odrębną nieruchomość o powierzchni użytkowej 42.14 m.kw., w tym mieszkalnej 31,43 m.kw. W ocenie organu I instancji, skoro funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna ( 31,43 m. kw.) mieści się w granicach przysługującego mu normatywu 28-40 m.kw., nie jest on uprawniony do uzyskania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej i tym samym nie może mu zostać udzielona pomoc finansowa na uzyskanie innego lokalu. W odwołaniu od decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Ł- J. P. zarzucał naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26. 04.1996 r. o Służbie Więziennej . Wskazywał, że przepis ten nie pozostawia przyznania pomocy finansowej uznaniu administracyjnemu, gdyż używa sformułowania “funkcjonariuszowi/.../ przysługuje prawo", co oznacza, że dofinansowanie mu się należy. Natomiast zarządzenie Ministra Sprawiedliwości i Ministra Finansów z dnia 30 września 1997 r reguluje jedynie zasady techniczne przyznania tej pomocy. Zwracał uwagę, że posiadany przez niego lokal jest jego własnością i został nabyty bez pomocy aktualnego pracodawcy. Błędem jest też odwoływanie się do art. 85 i 91 ust. 1 ustawy , gdyż nie ubiega się on o przyznanie lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Nie jest też istotne czy zakład pracy posiada środki na udzielenie takiej pomocy finansowej. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał art. 85 ust. 2, art. 90 i art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 207, poz.1761 ). Organ odwoławczy stwierdził, że uregulowanie zawarte w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej w sposób całościowy reguluje uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z art. 85 ustawy funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej . Ustalając powierzchnię mieszkalną przysługującego lokalu mieszkalnego uwzględnia się stan rodzinny funkcjonariusza, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów, a jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi 7-10 m. kw. Prawo do lokalu mieszkalnego zrealizowane winno być w pierwszym rzędzie przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego z zasobów służbowych. Zastępczym sposobem zrealizowania prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego jest udzielenie pomocy finansowej na jego uzyskanie. W ocenie organu, jeżeli funkcjonariusz jest właścicielem lokalu mieszkalnego o powierzchni zgodnej z przysługującymi normami , ma zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego i nie można mu przydzielić lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Tym samym funkcjonariusz taki nie może uzyskać pomocy finansowej na dofinansowanie kosztów budowy domu. Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko wyrażone przez organ I instancji . Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Nie są natomiast takim źródłem zarządzenia, które jak stanowi art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty i nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł.- J. P. wnosił o jej zmianę i przyznanie mu wnioskowanej pomocy finansowej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa przez błędne jego zastosowanie i wykładnię. W jego ocenie organy wydające decyzje w sprawie pomyliły podstawę, na jakiej ubiegał się on o dofinansowanie kosztów budowy domu jednorodzinnego. Podstawę tę – zdaniem skarżącego - stanowi art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm. ), zgodnie z którym funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Decyzja ta nie jest więc decyzją uznaniową. Skarżący powtórzył też pozostałe zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podał także, że wcześniej ubiegał się o pomoc finansową na uzyskanie mieszkania, które kupił od Urzędu Miasta w Ł. w 1992 r i uzyskał informację, że taka pomoc mu się nie należy . Nie złożył jednak wniosku i niezbędnych dokumentów na “Dziennik" poprzestając na ustnej odmowie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wnosił o jej oddalenie podkreślając, że nie można poszczególnych przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej stosować w sposób wybiórczy. Organ stwierdził, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie ma charakteru bezwzględnego, nie przysługuje wszystkim funkcjonariuszom Służby Więziennej, lecz jedynie tym, którzy w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego, odpowiadającego normom z art. 85 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia nie budzi w sprawie wątpliwości i nie jest przedmiotem zarzutów podniesionych w skardze. Skarżący zarzuca natomiast naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 90 ust. 1 i 91 ust.1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, rozstrzygnięty mógł być wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 207,poz. 1761) . Przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. ( Dz.Urz.MS z 1997 r. Nr 4 poz. 50) w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej , miały charakter wewnętrzny i obowiązywały tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Problematyka mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej uregulowana została w rozdziale 6 wskazanej wyżej ustawy ( art. 85-95 ). Art. 85 ust. 1 ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie czynnej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ust. 2 tego przepisu określa zasady ustalania powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi oraz jednostkową normę powierzchni mieszkalnej , która wynosi od 7 do 10 m. kw, zaś ust.3 definiuje pojęcie miejscowości pobliskiej. Kolejne przepisy znajdujące się w rozdziale 6 ustawy poświęcone są realizacji powyższych uprawnień funkcjonariuszy Służby Więziennej . Ustawa przewiduje różne formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy SW: m.in. przydział lokalu ( art. 87 ust. 1 ), prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania ( art. 89 ust. 1 i 2 ) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego ( art. 90 ust. 1 ). Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Przepisu tego nie można jednak, tak jak chce tego skarżący, czytać w oderwaniu od pozostałych przepisów i rozumieć w ten sposób, że funkcjonariuszowi SW przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu (domu), niezależnie od posiadania przez niego lub jego małżonka lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i niezależnie od tego, gdzie lokal, z którym wiąże się wniosek o udzielenie pomocy, ma się znajdować. Ograniczenia te niewątpliwie występują, choć z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynikają . Stosownie do art. 91 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi: 1/ zajmującemu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom; 2/ który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; 3/ którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2; 4/ w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W ocenie sądu, organ odwoławczy trafnie uznał, że skoro skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, o powierzchni mieszkalnej zgodnej z przysługującymi normami ( 31,43 m. kw. powierzchni mieszkalnej przy normie 28-40 m. kw.) , nie ma on prawa do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej i nie ma też prawa do uzyskania pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego. Celem przepisów, zawartych w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej, jest bowiem zapewnienie funkcjonariuszowi SW w służbie stałej lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim związane jest prawo do uzyskania pomocy przewidzianej m.in. w art. 90 ust. 1. Prawo funkcjonariusza do posiadania lokalu w miejscowości, w której pełni służbę lub w pobliskiej jest związane z charakterem tej służby i związanymi z nią obowiązkami. Z tym uprawnieniem wiążą się stosowne obowiązki organów Służby Więziennej. Z powyższych względów Sąd uznał, że skoro skarżący w miejscowości pełnienia służby posiadał już odpowiedni lokal mieszkalny, cel przepisu był zrealizowany i nie powstało po jego stronie prawo do uzyskania pomocy finansowej na budowę domu i odpowiadający mu obowiązek organów administracji. Sąd w tym składzie nie podzielił tym samym stanowiska, wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie 3 II SA/Łd 407/03, gdzie uznano, iż ustawodawca nie uzależnił w ustawie o Służbie Więziennej prawa do udzielenia pomocy od uprawnienia do przydziału lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu w tym składzie brak jest podstaw do uznania, że ustawodawca w przypadku funkcjonariuszy SW, odmiennie niż w pozostałych służbach mundurowych , uregulował zakres uprawnień do uzyskania pomocy mieszkaniowej i uczynił przepis art. 90 ust. 1 ustawy - przepisem o charakterze socjalnym. Wprawdzie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej różni się np. od art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tekst jednolity z 2000 r Dz. U. Nr 101, poz. 1092 ze zm. ), gdyż nie zawiera wprost zastrzeżenia , że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi , jeżeli nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, to jednak, do takiego właśnie rozumienia art. 90 ust. 1 prowadzi wykładnia funkcjonalna, nakazująca ustalenie takiego znaczenia przepisu, które będzie zgodne z celem i funkcją instytucji, do jakiej należy interpretowana norma. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.) oddalił skargę.