II SA/Łd 673/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat A.K., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania M. W. pomocy w formie zasiłku okresowego w kwocie 206,85,- zł. za listopad 2010r. i odmowy przyznania zasiłku okresowego w grudniu 2010r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w/w decyzją z [...] organ pierwszej instancji przyznał M. W. zasiłek okresowy w listopadzie 2010r. w wysokości 206,85,-zł. i odmówił przyznania owego świadczenia na grudzień 2010r., wskazując, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest niepełnosprawny w stopniu umiarkowanym, nie pracuje zawodowo, a od dnia 8 czerwca 2010r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych na okres trzech miesięcy od 5 października 2010r. do 5 stycznia 2011r. Ponadto wnioskodawca otrzymał dodatek m mieszkaniowy na okres od 1 lipca 2010r. do 31 grudnia 2010r. w wysokości 1266. 60 złotych miesięcznie, do którego uprawniona jest poza nim M. R., dlatego też połowę owego dodatku uwzględniono przy ustalaniu prawa do wnioskowanego w niniejszej sprawie świadczenia, jako dochód M. W. uzyskany w październiku 2010r. Wskazano także, iż organ pierwszej instancji odmówił M. W. przyznania wnioskowanego świadczenia w grudniu 2010r., bowiem w listopadzie 2010r. uległa zmianie jego sytuacja materialna gdyż otrzymał zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 593, 90 złotego, przez co łączny jego dochód wyniósł 657, 20 złotych i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, wynoszące 477 złotych dla osoby samotnie gospodarującej. Od tejże decyzji M. W. wniósł odwołanie, w którym wyjaśnił, że wypłata przyznanego mu zasiłku dla bezrobotnych została wstrzymana, a zarejestrował się w PUP tylko czasowo, tj. do momentu uzyskania zasiłku stałego, celem korzystania z bezpłatnej pomocy lekarskiej. Dalej odwołujący się wskazał, że jest osobą niepełnosprawną, bez środków do życia zatem w listopadzie 201r. winien otrzymać zasiłek okresowy w maksymalnej wysokości, tj. 418 złotych. Nadto wyjaśnił, że w grudniu pozostał bez środków do życia, a mimo to odmówiono mu pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach orzeczenia podniosło, że ustalając kwotę zasiłku okresowego w konkretnej sprawie, jak i okres, na jaki jest on przyznawany, organ pomocy społecznej, działając w ramach uznania administracyjnego, ocenia wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym sytuację danej osoby (rodziny) ubiegającej się o pomoc społeczną oraz jej możliwości finansowe. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wykazał, z jakich przyczyn przyznał zasiłek okresowy w kwocie minimalnej wskazując na brak środków na przyznanie wyższego świadczenia. Jako gospodarz środków finansowych na pomoc społeczną, dysponując ich niewystarczającą ilością, nie ma możliwości przyznania zasiłków okresowych w maksymalnej wysokości niezależnie od przyczyny, dla której konieczne jest okresowe wsparcie osoby (rodziny). Organ odwoławczy ponadto wywiódł, że postępowanie w sprawach pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym i zgodnie z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wobec tego wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego. W opinii Kolegium kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wysokość przyznanego skarżącemu przez organ pierwszej instancji zasiłku okresowego w miesiącu listopadzie 2010r., który w jego ocenie winien wynosić 418 złotych, jak i nieusprawiedliwiona jego odmowa w grudniu 2010r. mimo, że jak twierdzi odwołujący się w miesiącu tym nie ma środków do życia. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 9 listopada 2011r. na konto bankowe skarżącego został przelany zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 593,90 zł za okres od 5 października 2010r. do dnia 31paźżdiernika 2010r. do którego to zasiłku M. W. uzyskał prawo na okres 3 miesięcy, począwszy od dnia 5 października 2010r. do dnia 5 stycznia 2011r. Organ zauważył, iż w żaden sposób nie została potwierdzona informacja, iż wskazany zasiłek M. W. ma zwrócić, jak również, że jego wypłata została wstrzymana. Kolegium podniosło, iż organ pierwszej instancji przyjął, że odwołujący się prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zaś ustalając dochód jego w październiku 2010r. organ uwzględnił wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego, tj. kwotę 63,30 zł, zaś w listopadzie poza ww. dodatkiem mieszkaniowym w wysokości 63,30 zł do dochodu doliczył otrzymany przez skarżącego w tym miesiącu zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 593,90 zł (łącznie 657,20 zł). Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym nie można pomijać unormowania zawartego w art. 28 tej ustawy, według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Miejsce inne niż miejsce zamieszkania oznacza miejsce pobytu, a w takich sprawach właściwość organu i zasady przyznawania świadczeń pomocy społecznej wynikają z art. 101 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy wskazał w konkluzji, iż wobec powyższych ustaleń wskazaną wcześniej decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, szczególnie dotyczących miejsce zamieszkania strony oraz czy odwołujący się prowadzi wspólne z inną osobą gospodarstwo domowe, czy też nie. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniósł M. W. podtrzymując dotychczas podnoszone zarzuty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu pisanym w powołanych wyżej przepisach. Merytoryczne rozpoznanie odwołania M. W. trafnie bowiem doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. normuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej, która podejmowana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (zob. wyrok NSA z 10.kwietnia 1997r., w sprawie I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). W ocenie Sądu, wskazany przepis znalazł w przedmiotowej sprawie prawidłowe zastosowanie zaś organ odwoławczy, w sposób właściwy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy słusznie bowiem stwierdził, że przeprowadzone przez Prezydenta Miasta B., postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, w szczególności zaś rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, szczególnie dotyczących miejsce zamieszkania strony oraz czy odwołujący się prowadzi wspólne z inną osobą gospodarstwo domowe, czy też nie oraz wysokości dochodu skarżącego. Podjęcie zaś decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., w sprawie o sygn.akt I OSK 1859/06, Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 143/07, Lex nr 341073). Wskazać dodatkowo należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., w sprawie o sygn.akt II OSK 502/06, Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w całości a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. O kosztach zastępstwa prawnego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002 r. w sprawie opłaty za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), w związku ze złożonym przez pełnomocnika z urzędu oświadczeniem, iż koszty te nie zostały pokryte nawet w części. m.o.