II SA/Łd 675/16

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej jako: ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – przywoływana w dalszej części uzasadnienia jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku B. M. z dnia 3 lipca 2015 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z pomieszczeniami technicznymi oraz przebudowę budynku mieszkalnego, rozbiórkę budynku gospodarczego i budowę przydomowej oczyszczalni ścieków w miejscowości Zagórze na działce nr 249/1 i 250/1. W terminie prawem przewidzianym B. M. złożyła odwołanie kwestionując prawidłowość decyzji organu I instancji i podnosząc argumenty związane z orzeczeniem sądu powszechnego o rozgraniczeniu nieruchomości, które w ocenie strony zostało wydane z naruszeniem jej prawa własności. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...]r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia przedmiotowego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...]r. Starosta [...] odmówił stronie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z rozbiórką. Na skutek odwołania organ II instancji uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, Starosta [...] wydał postanowienie z dnia [...]r., którym zobowiązał stronę do usunięcia nieprawidłowości w zakresie niezgodności z § 309 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 – dalej jako: rozporządzenie). We wskazanym terminie strona nie usunęła nieprawidłowości w przedłożonym projekcie, co skutkowało wydaniem przez Starostę [...] w dniu [...] decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy analizując materiał sprawy stwierdził, iż z wniosku strony oraz załączonego projektu zagospodarowania działki nr 250/1 i 249/1 wynika, iż strona planuje budowę budynku gospodarczego z pomieszczeniami technicznymi, przebudowę budynku mieszkalnego, budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, a także planuje rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego w granicy działki nr 249/1, przylegającego do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej nr 250/3. Organ II instancji zauważył, iż uchybiono przepisowi art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż organ I instancji nie przeprowadził analizy w zakresie zgodności projektu budowlanego z wymogami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...]r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał, iż działki stanowiące teren inwestycji znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem 43.12 MRj, dla której plan przewiduje przeznaczenie terenu – zabudowa zagrodowa z mieszkaniowo-usługową. Co więcej w planie zawarte zostały zapisy szczegółowe m.in. zasady i warunki zagospodarowania: zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca z dopuszczeniem zabudowy zespolonej uwarunkowanej szerokością istniejących działek budowlanych: nieprzekraczalna linia zabudowy odległa od linii rozgraniczającej ulicy o symbolu 43.13 KD o 6m. Z projektu zagospodarowania działki wynika, iż na istniejących działkach nr 250/1 i 249/1 budynek mieszkalny podlegający przebudowie usytuowany został z przekroczeniem linii zabudowy. Organ odwoławczy zauważył, iż zważywszy, że wniosek strony obejmował m.in. przebudowę budynku mieszkalnego, to organ I instancji winien doprowadzić do zgodności projekt budowlany z § 2 ust. 2 rozporządzenia, w zakresie uzyskania zgody właściwego Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada bowiem obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Brak właściwego działania organu I instancji powoduje naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Wątpliwości organu II instancji wzbudziło nadto określenie zawarte w projekcie odnoszące się do budynku gospodarczego. W opisie technicznym widnieje zapis - projekt budowalny budynku gospodarczego z pomieszczeniami technicznymi. Z rysunku rzutu parteru wynika, iż w budynku gospodarczym będzie kotłownia oraz pralnia, a nie są to pomieszczenia techniczne, w które może być wyposażony budynek gospodarczy, w rozumieniu § 3 pkt 8 rozporządzenia. Projektowane pomieszczenia są związane funkcjonalnie z istniejącym budynkiem mieszkalnym, z którym są połączone komunikacyjnie, nie mogą stanowić odrębnego budynku. Organ dodał, iż ze względu na projektowanie kotłowni i pralni konieczna staje się zmiana rodzaju projektowanego budynku, a w konsekwencji odniesienie się organu I instancji do określonej we wniosku funkcji budynku, który wyposażony będzie w kotłownię i pralnię. Nadto, z dniem 28 czerwca 2015 r. treść przepisu art. 34 ust. 3 ustawy uległa zmianie, przez dodanie pkt 5 stanowiącego wymóg, iż projekt budowlany powinien zawierać informacje o obszarze oddziaływania obiektu. Analiza oddziaływania planowanego obiektu kubaturowego winna zawierać oddziaływanie tego obiektu w zakresie funkcji i wymagań związanych z użytkowaniem obiektu np. przepisy ppoż, przesłaniania, zacieniania. Organ odwoławczy dodał, iż dla terenów zabudowanych analiza winna także rozstrzygać czy w zakresie istniejącego zainwestowania, następuje zmiana warunków użytkowania, w sposób zasadniczy zmieniająca istniejący standard użytkowy obiektu. W niniejszej sprawie organ I instancji nie zobowiązał inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z art. 34 ust. 3 pkt 5 ustawy, czym naruszył ten przepis. Brak w niniejszej sprawie analizy m.in. czy przyszła inwestycja nie ograniczy zabudowy działek sąsiednich. Analizując postanowienie organu I instancji z dnia 11 grudnia 2015 r. Wojewoda stwierdził również, iż zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy organ zobowiązuje inwestora do usunięcia, w zakreślonym terminie od dnia otrzymania postanowienia, nieprawidłowości występujących w przedłożonym przy wniosku projekcie budowlanym lub braków występujących w dokumentacji, wykazując każdorazowo naruszenie konkretnego przepisu obowiązującego prawa. Organ I instancji nałożył jedynie obowiązek usunięcia w załączonym do wniosku projekcie niezgodności z § 309 pkt 9 rozporządzenia. Jednakże w postanowieniu należy wskazać wszystkie braki i wyjaśnić, aby inwestor mógł zadość uczynić nałożonemu obowiązkowi. Z tej przyczyny należało uchylić to postanowienie organu I instancji jako naruszające art. 35 ust. 3 ustawy. Organ odwoławczy zauważył również, iż projektowanie nowego obiektu w zbliżeniu z istniejącym obiektem budowlanym oraz przebudowa istniejącego budynku, powinno być poprzedzone wykonaniem ekspertyzy technicznej, o jakiej mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia – ekspertyza stanu konstrukcji i elementów budynku z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. Dalej, iż opis techniczny nie został opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, nie spełnia wymogów § 7 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego. Wojewoda zwrócił uwagę, iż jako podstawę decyzji organ I instancji podał jedynie przepis art. 35 ust. 3 ustawy, podczas gdy postępowanie dotyczyło również rozbiórki budynku, co za tym organ I instancji winien w podstawie prawnej przywołać art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż obok opisanych naruszeń przepisów prawa materialnego organ i instancji dopuścił się również naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze argumenty odwołania, Wojewoda zgodził się ze stroną, iż okna w granicy nie mogły powstać legalnie, bowiem wszelkie regulacje prawne dotyczące tej kwestii od czasu obowiązywania rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. do chwili obecnej nie dopuszczają wybicia okien w budynku usytuowanym w granicy. Zauważył, iż prawo własności do budynku usytuowanego na działce nr 250/1 strona wywodzi z prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego z dnia 10 stycznia 2007 r. W orzeczeniu tym sąd nie kwestionował, iż w budynku usytuowanym w granicy z działką strony znajdują się dwa okna i nie nakazał współwłaścicielom tego budynku doprowadzenie tych okien do zgodności z prawem. Odnosząc się do zarzutu, iż wybicie okien powoduje naruszenie przepisów obowiązującego prawa organ II instancji podniósł, iż organy administracji są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, współwłaściciele sąsiedniego budynku na rozprawie stwierdzili, iż nie zgadzają się na zamurowanie okien, które znajdują się w budynku. Kończąc organ wskazał, iż w toku ponownego postępowania organ I instancji winien zobowiązać inwestora do przedłożenia kompletnego projektu budowlanego zgodnego z przepisami, przeprowadzić postępowanie zgodnie z wymogami ustawy oraz k.p.a., wyjaśnić wszelkie wątpliwości, które mogą pojawić się w sprawie i wydać stosowne do zgormadzonego materiału dowodowego rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. M. wniosła o wnikliwe rozpatrzenie sprawy i zwrot kosztów postępowania. Wskazując na okoliczności faktyczne związane ze sprawą, nieudolne działanie organów podkreśliła, iż wywiązała się ze wszystkich nałożonych obowiązków, nadto dotychczas poniesione koszty związane przygotowaniem dokumentów przerosły koszt samej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podzielając swoją dotychczasową ocenę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję sąd uznał, że skarga B. M. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dających podstawę do jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...], wskazując na art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji wraz z postanowieniem tego organu z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie sądu analiza materiału dowodowego i lektura argumentów organu odwoławczego, w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego i procesowego, prowadzi do pozytywnej oceny zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości sądu, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – szczegółowo wykazany w zaskarżonej decyzji - ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i co istotne przekracza ramy dodatkowego postępowania dowodowego, które Wojewoda [...] mógłby przeprowadzić zgodnie z art. 136 k.p.a. Co więcej, uzupełnienie przez organ odwoławczy materiału dowodowego i jego analiza prowadziłaby w istocie do pozbawienia strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu Wojewoda [...] wyczerpująco wykazał, iż uzupełnienie postępowania dowodowego dotyczy podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania. Jak potwierdza lektura akt przygotowanych przez organ I instancji, zgromadzonych dowodów i argumentacji wyeliminowanych z obrotu prawnego rozstrzygnięć organu I instancji, Starosta [...] nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Nie budzi wątpliwości sądu, iż gdyby Wojewoda [...] podjął się w ramach własnych kompetencji przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w stopniu mającym bezpośredni wpływ na wynik sprawy, to wówczas sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 k.p.a. wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2016r., sygn.akt III SA/Łd 1280/15 - dostępny, jak i pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl. Godzi się wskazać, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż przepisy ustawy Prawo budowlane jasno wskazują czynności jakie obowiązane jest przeprowadzić organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji w sprawie. Przede wszystkim przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych, inwestor musi mieć projekt budowlany opracowany na zasadach określonych w art. 34 ustawy. Niezbędne jest zatem, aby organ przeanalizował złożony przez stronę projekt budowlany w kontekście postanowień art. 34 w szczególności elementów obligatoryjnych projektu, o których mowa w art. 34 ust. 3 ustawy. Kolejnym krokiem organu jest przeprowadzenie analizy zgodności projektu budowalnego z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 ustawy. Dokumentacja niniejszej sprawy, ani lektura argumentacji uzasadnienia organu I instancji, nie wskazują aby taka analiza została przeprowadzona. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy brak w niniejszej sprawie odniesienia się przez organ I instancji do postanowień obwiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak również analizy co do zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności postanowieniami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy). Nie budzi wątpliwości sądu, iż ustalenia w opisanym zakresie są niezbędne aby wypełnić wytyczne ustawodawcy i podjąć merytoryczne rozstrzygniecie. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż w sposób nieuzasadniony organ I instancji odstąpił od przeprowadzenia analizy w zakresie wynikającym z art. 35 ustawy, nie sprawdził również złożonego projektu budowlanego z postanowieniami art. 34 ustawy, przede wszystkim zaś nie wyjaśnił charakteru budynku, który zamierza zrealizować inwestor. Co więcej, ustawodawca w art. 35 ust. 3 ustawy wskazał na instrumenty prawne, przy użyciu których organ I instancji mógł uzupełnić dokumentację projektową. Niewątpliwie jednak aby z tego instrumentu skorzystać, wymagana byłaby uprzednia analiza w opisanym zakresie, a od takiej organ I instancji odstąpił. Wobec powyższego niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji organu i instancji, jak i postanowienia, które w sposób pobieżny określało zakres materiału dowodowego, który strona jest obowiązana uzupełnić. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, organ II instancji słusznie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., dopatrując się szeregu wad decyzji organu I instancji, w tym w zakresie wymogów art. 77 k.p.a., a w szczególności nie wyjaśnienia przez organ I instancji szeregu okoliczności wymienionych w zaskarżonej decyzji a wymagających uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zarzuty skarżącej zawarte w skardze sprowadzają się w istocie do polemiki z oceną stanu sprawy dokonaną przez organ II instancji w decyzji kasacyjnej. Podkreślenia natomiast wymaga, że art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też, że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja organu odwoławczego o charakterze kasacyjnym (art. 138 § 2 k.p.a.) nie rozstrzyga sprawy co do istoty i tym samym w zakresie materialnoprawnym nie stanowi żadnego rozstrzygnięcia, tym bardziej o charakterze ostatecznym. Istotnym jest przy tym, iż wobec szeregu istotnych uchybień po stronie organu I instancji, przedwczesna byłaby ocena merytorycznych zarzutów strony skarżącej. W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zasadnicze dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia nie zostały wyjaśnione i rozważone, co w ocenie sądu uprawniało organ odwoławczy do wydania kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Na marginesie dodać należy, iż w dniu [...] organ I instancji, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu w ślad za zaskarżoną decyzją, wydał nową decyzję merytoryczną. Z przytoczonych powyżej względów, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. A. P.