III SA/Łd 1280/15

Dnia 28 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent-stażysta Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi A. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji o ustaleniu opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), zwanej dalej p.g.g. z 1994 r., art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 196 z późn. zm.), zwanej dalej p.g.g. z 2011 r., art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1133) uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. ustalającą dla A P i M P – wspólników spółki cywilnej[...] . A P, M P z siedzibą w W opłatę eksploatacyjną w wysokości 6 553 236,48 zł za wydobycie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji z działek o nr ewidencyjnym [...] i [...], w obrębie W, Gmina [...]i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W dniu 22 września 2010 r. w wyniku wizji w terenie przeprowadzonej przez przedstawicieli Starostwa Powiatowego w Z przy udziale przedstawiciela Miasta-Gminy [...] stwierdzono, że na terenie działek o nr ewidencyjnym[...] i [...], obręb [...], jednostka rejestrowa 29 w Gminie [...], prowadzona była bez wymaganej koncesji intensywna eksploatacja kruszywa na obszarze znacznie przekraczającym 2 ha. Działalność wydobywcza prowadzona była na powierzchni około 4 ha. Piasek eksploatowany był do głębokości około 2-3 m z warstwy suchej i zawodnionej. Z miejsca eksploatacji wybudowana została droga technologiczna prowadząca do terenu budowy autostrady A-2, służąca do bezpośredniego przewożenia kruszywa samochodami ciężarowymi na teren budowy autostrady. Decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województwa [...] nakazał wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny na terenie pola golfowego w miejscowości W bez wymaganej koncesji. Od decyzji tej odwołanie złożyli A P i J P. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2011 r. Minister Środowiska stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 454/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A P i J P. W wyniku przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2011 r. wizji stwierdzono, że w dalszym ciągu prowadzona jest nielegalna eksploatacja kruszywa. W dniu 27 kwietnia 2011 r. Starosta [...] wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] ustalił dla A P i M P – wspólników spółki cywilnej A P, M P [...] opłatę eksploatacyjną w wysokości 38 400 000 zł za wydobycie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji. Po rozpatrzeniu odwołania A P i M P, decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł uchyliło decyzję Starosty[...] z dnia [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji stwierdził, że z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika kto jest właścicielem nieruchomości, na której miała być prowadzona działalność polegająca na wydobyciu kopaliny – piasku bez wymaganej koncesji, kto, w jakim okresie i na jakiej podstawie wydobywał piasek (kopalinę). W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji powinien: ustalić w ewidencji gruntów i budynków kto jest właścicielem lub posiadaczem działek nr [...] i [...] w obrębie[...], Gmina[...]; przesłuchać w charakterze świadków T W i H B, członków zarządu[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W, którzy jednocześnie podpisywali w imieniu spółki [...] z siedzibą w P w Niemczech umowy z dnia 3 sierpnia 2010 r. nr [...] i nr [...] na okoliczność tego, na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach doszło do zawarcia tych umów, czy były one wykonywane czy nie, ile wydobyto piasku z działek nr[...] i [...] i w jaki celu został ten piasek wykorzystany; ustalić czy uzasadnione jest poszerzenie kręgu stron postępowania w stosunku do stron postępowania prowadzonego dotychczas; ustalić czy do wydobycia kopaliny (piasku) była potrzebna koncesja, jeśli była potrzebna koncesja – ustalić kto prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji; ustalić na podstawie dowodu z opinii biegłego geodety (geologa) ilość wydobytej kopaliny bez koncesji; przeprowadzić inne, istotne dowody, w szczególności gdy potrzeba ich przeprowadzenia pojawi się w toku postępowania. Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 265/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A P i M P na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w sprawie zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji w celu zastosowania art. 85a p.g.g. z 1994 r. powinien przede wszystkim ustalić następujące kwestie: czy wydobywanie kopaliny odbywało się bez wymaganej koncesji; kto jest stroną tego postępowania; jaka była ilość wydobytej kopaliny. Powyższe pytania (między innymi) znajdowały się w zaleceniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł dla organu I instancji. Okoliczności te są podstawowe dla zastosowania przepisu prawa materialnego. Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1891/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A P i M P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że organ I instancji, w kontekście podstawy prawnej z art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r., powinien prowadzić ustalenia w następujących podstawowych kierunkach: czy wydobywanie kopaliny odbywało się bez wymaganej koncesji; kto jest stroną postępowania; jaką ilość kopaliny wydobyto. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zalecenia organu II instancji były bardziej szczegółowe niż sądu I instancji, lecz można to wytłumaczyć tym, iż sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję w kontekście zgodności z prawem, a zalecenia organu II instancji co do okoliczności, które mają być wzięte pod uwagę mają za zadanie wydanie przez organ I instancji niewadliwego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji szybkie zakończenie postępowania. W świetle art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. z 1994 r. koncesji wymaga także działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Według art. 6 pkt 1 p.g.g. z 1994 r. zawierającego definicję kopaliny: kopaliną są minerały i skały oraz inne substancje stałe, gazowe lub ciekłe – naturalne nagromadzenie których, stanowiąc złoże kopaliny, czyni ich wydobycie korzystnym gospodarczo. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. złoża kopalin niestanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Ten ostatni przepis stanowi tylko o prawie własności kopalin, a nie zasadach korzystania z nich. W orzecznictwie przyjmuje się, że złoża kopalin mogą stanowić część składową nieruchomości, co dotyczy wyłącznie przypadków, gdy korzystanie i dysponowanie tymi kopalinami byłoby zwykłym elementem korzystania z nieruchomości zgodnym z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Wydobywanie kopalin, których naturalne nagromadzenie tworzy złoża i wydobywanie których może przynieść korzyść gospodarczą, bez względu na ich prawo własności podlega reglamentacji z p.g.g. z 1994 r. Organ II instancji nie mógł narzucić ocen prawnych. Organ II instancji wykazał, że żadna z istotnych przesłanek odpowiedzialności nie została wyjaśniona przez Starostę [...]. Organ II instancji próbował przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 136 k.p.a., z uwagi na zarzuty skarżących sformułowane w odwołaniu. Przy próbie ustalenia podmiotów podlegających odpowiedzialności, powstały wątpliwości co do zakresu odpowiedzialności A P, która z datą 14 listopada 2010 r. miała wystąpić ze spółki (uchwała wspólników[...] s.c.), a czego nie potwierdziły pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w G z dnia 20 sierpnia 2012 r. oraz dane z Centralnej Ewidencji i Informacji Działalności Gospodarczej RP. Jednocześnie pojawiły się dane innych podmiotów, które miałyby być stroną postępowania. Organ II instancji próbował także ustalić wielkość i przeznaczenie kopaliny wydobytej z działek nr [...] i [...] przy przebudowie pola golfowego przez spółki [...] bądź inne podmioty, ale nie uzyskał żądanych dokumentów ani od spółek, ani od skarżących. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności dowodowe przeprowadzone przez organ II instancji wcale nie doprowadziły do wyjaśnienia wątpliwości, a wręcz spowodowały ich zwiększenie. Organ II instancji przyjął słuszne stanowisko, że doszło do naruszenia przepisów postępowania: art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez Starostę[...], skutkujące tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy, który miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] ustalił dla A P i M P – wspólników spółki cywilnej[...] opłatę eksploatacyjną w kwocie 6 553 236,48 zł za wydobycie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji z działek nr[...] i [...], w obrębie[...], gmina [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie doszło do przedawnienia prawa do wydania decyzji o ustaleniu opłaty eksploatacyjnej. Starosta posiada kompetencje do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji (art. 85a p.g.g. z 1994 r.). Zgodnie z treścią art. 104a ust. 2 p.g.g. z 1994 r. wydanie decyzji o wstrzymaniu wydobycia należy do kompetencji organu koncesyjnego. Organami koncesyjnymi są: minister właściwy do spraw środowiska, marszałek województwa lub starosta. To znaczy, że organ właściwy do wydania koncesji na wydobycie kopaliny (jeśli o takową wystąpiłby prowadzący nielegalne wydobycie), jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 104a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. W niniejszej sprawie, z uwagi na powierzchnię, na której prowadzono wydobycie (około 4 ha) kompetencje w zakresie wydania decyzji o wstrzymaniu wydobycia należały do Marszałka Województwa [...] (art. 16 ust. 2 p.g.g. z 1994 r.). Ocena prowadzonej działalności, tj. czy była ona wydobyciem kopaliny i czy wymagała uzyskania koncesji stanowiła przedmiot postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]. Organ ten, wydając decyzję nakazującą wstrzymanie działalności polegającej na wydobyciu kopaliny na terenie pola golfowego w miejscowości [...] bez wymaganej koncesji, rozstrzygnął sprawę co do jej istoty. Zdaniem organu I instancji przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie czy nastąpiło wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, tylko, zgodnie z art. 85a p.g.g. z 1994 r., ustalenie kto prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny, ile wydobyto kopaliny i na tej podstawie obliczenie opłaty eksploatacyjnej. Zgodnie z prowadzoną przez Starostę [...] ewidencją gruntów i budynków współwłaścicielami działek o nr[...] i [...] w obrębie[...], Gmina [...] są: A K (udział 1/2) i małżonkowie J i A P (udział 1/2). A K w piśmie z dnia 26 lipca 2011 r. oświadczył, że zarządzanie nieruchomością, na której prowadzone jest pole golfowe, w tym wchodzącymi w jej skład działkami nr[...] i [...], powierzył wspólnikom spółki cywilnej [...]. Pełnomocnik J P – radca prawny M S w piśmie z dnia 12 września 2011 r. potwierdził, że A P i M P jako wspólnicy spółki cywilnej zarządzali nieruchomością, na której spółka prowadziła pole golfowe, a od końca września 2010 r. w miejsce A P wspólnikiem została A P. Zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 140 k.c. stronami postępowania zostali wszyscy współwłaściciele działek nr 3 i 13 oraz zarządzający nieruchomością wspólnicy spółki cywilnej[...]. – A P i M P. Z uwagi na to, że decyzja Marszałka Województwa [...] nakazująca wstrzymanie wydobycia skierowana była również do spółki [...] za stronę zostali uznani T W i H B – reprezentujący spółkę. Wydana na podstawie art. 104a p.g.g. z 1994 r. decyzja Marszałka Województwa [...] została skierowana do wszelkich możliwych uczestników procederu, nie określając przy tym podmiotu odpowiedzialnego. Decyzja ta ma na celu natychmiastowe zaprzestanie prowadzenia wydobycia kopaliny bez koncesji, na co wskazuje również treść art. 104a ust. 3 p.g.g. z 1994 r. Natomiast zgodnie z art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. opłatę za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji ustala się "prowadzącemu taką działalność", co oznacza że organ musi jednoznacznie ustalić podmiot odpowiedzialny. Określenie "prowadzący działalność" nie jest tożsame z posiadaczem nieruchomość ani z faktycznym wykonawcą robót ziemnych. Należy ustalić kto działalność polegającą na wydobyciu kopaliny "prowadził", czyli kto świadomie podjął czynności, miał taki zamiar, kto był inicjatorem, komu można przypisać sprawczość. M P w zeznaniach złożonych w dniu 14 listopada 2011 r. potwierdził, że nieruchomością składającą się z działek o nr [...] i [...], na której znajduje się pole golfowe zarządza spółka cywilna [...]. W 2009 r. podjął decyzję o przebudowie pola golfowego z uwagi na konieczność urozmaicenia topografii. W dniu 23 marca 2009 r. zawarł w imieniu spółki umowy na wykonanie robót ziemnych najpierw z firmą [...] prowadzoną przez R K, a następnie w dniu 3 sierpnia 2010 r. z firmą [...] A P, J P i A K nie prowadzili żadnych prac ziemnych na terenie pola golfowego. Pełnomocnik skarżących w swoich pismach potwierdził, że skarżący jako wspólnicy spółki cywilnej zarządzają nieruchomością, prowadząc na niej pole golfowe. W 2009 r. podjęli się przeprowadzenia modernizacji pola golfowego polegającej na zmianie ukształtowania terenu i wykopaniu stawów, w wyniku której pozyskano piasek. Z treści umów zawartych z firmą [...] wynikało, że zleceniodawca [...]. A P, M P posiada wszelkie prawa do rozporządzania terenem i po jego stronie leżą wszelkie kwestie formalno-prawne związane z realizacją przedmiotu umowy. W ocenie organu I instancji wszystkie dowody i stanowiska stron potwierdzają, że roboty ziemne na terenie pola golfowego prowadzone były z inicjatywy wspólników spółki cywilnej. Zatem cała odpowiedzialność za działania na terenie nieruchomości spoczywa na zarządzających nią wspólnikach spółki cywilnej i nie obciąża ani współwłaścicieli gruntu (J P i A K) ani wykonawcy robót ziemnych (spółki [...]). Nie ma też znaczenia fakt zmiany w listopadzie 2010 r. wspólnika spółki. Zmiana ta miała miejsce po podjęciu decyzji o modernizacji pola i zawarciu umów na jej wykonanie. Nie ma znaczenia czas trwania robót ziemnych, lecz moment podjęcia przez wspólników decyzji o przystąpieniu do nich. Ostatni protokół odbioru robót ziemnych wykonanych przez firmę [...] ma datę 18 listopada 2010 r., a więc praktycznie całość prac została wykonana w czasie kiedy wspólnikiem była A P. Z tych względów organ I instancji uznał, że prowadzącym działalność polegającą na wydobyciu kopaliny bez wymaganej koncesji są A P i M P. Organ I instancji uznając, że nie było możliwe ustalenie na podstawie badań w terenie ilości wydobytej kopaliny, wskazał, iż według zeznań M P, prace ziemne zostały zakończone w listopadzie 2010 r. Większość wydobytego piasku (około 70%) została wykorzystana na własne cele, a jedynie pozostała część sprzedana firmie [...]. Piasek został wykorzystany na ukształtowanie terenu pola golfowego. M O (architekt) zeznał, że przygotował jedynie projekt koncepcyjny przebudowy pola golfowego. Nie wykonywał projektu budowlanego. Według jego koncepcji modernizacja miała obejmować zmianę ukształtowania terenu i wykopanie lub przebudowę stawów. W umowach nie wskazano szczegółowego zakresu prac modernizacyjnych czy parametrów technicznych wykonywanych stawów. Nie są znane parametry techniczne wykonanych robót ziemnych ani tych polegających na wykopaniu piasku ani tych polegających na jego nasypaniu. Użycie rodzimego surowca do zmiany ukształtowania terenu powoduje, że nie można badaniami geologicznymi ustalić różnicy między gruntem rodzimym a materiałem nasypanym z uwagi na następującą konsolidację obu materiałów. Sporządzenie mapy wysokościowej dla działek nr [...] i [...] dla stanu po modernizacji nie przyniesie pożądanego rezultatu ze względu na to, że tylko część wydobytego piasku została sprzedana a pozostała wykorzystana na cele własne. Celem niniejszego postępowania jest ustalenie opłaty eksploatacyjnej dla ilości kopaliny, której wydobycie przyniosło korzyść gospodarczą. Zgodnie z art. 15 p.g.g. z 1994 r. działalność w zakresie wydobywania kopaliny wymaga uzyskania koncesji, kopaliną zaś jest, zgodnie z art. 6 pkt 1 p.g.g. z 1994 r. takie nagromadzenie minerałów i skał, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Zatem tylko ta ilość kopaliny, która przyniosła korzyść gospodarczą stanowi podstawę naliczenia opłaty eksploatacyjnej. Jedyne wartości dotyczące ilości wydobytego piasku znajdują się w umowach nr [...] i nr[...], które to organ przyjął do obliczenia opłaty eksploatacyjnej w decyzji z dnia 12 maja 2012 r. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że były to wielkości szacunkowe i wskazywały planowany zakres prac, a ilość faktycznie wydobytej kopaliny mogła się różnić. Z kopii protokołów odbioru robót ziemnych i faktur za ich wykonanie wystawionych w okresie od sierpnia do listopada 2010 r. wynikało, że wykonano 100 387,11 m3 wykopów. Ilość wykonanych robót ziemnych podawana w m3 w kolejnych protokołach odpowiada ilościom podawanym w kolejnych protokołach odbioru materiału – piasku, którego ilość w tonach przeliczono, stosując przelicznik 1,7 tony/m3 (zgodnie z wymienionymi umowami). Na tej podstawie spółka wystawiła faktury za sprzedaż piasku w ilości łącznej 170 657,2 ton. W ocenie organu I instancji dokumenty te stanowią niepodważalne dowody na ilość sprzedanej kopaliny przez wspólników spółki cywilnej – A P i M P. W umowie nr [...] M P oświadczył w imieniu sprzedającego, że posiada złoża piasku w ilości około 1 mln ton, a przeliczenie 1 m3 wydobytego piasku na 1 tonę będzie odbywać się przy użyciu przelicznika 1,7 t/m3, który zostanie zweryfikowany laboratoryjnie. Jest to ciężar piasku jaki stosuje się przy obliczeniach geologicznych stosowanych do ustalania zasobów złóż piasku na terenie Powiatu[...]. Sformułowanie zawarte w protokołach odbioru materiału jako piasku pochodzącego z modernizacji pola golfowego, w żaden sposób nie dyskwalifikuje go jako kopaliny. Dokumenty w postaci faktur i protokołów odbioru materiału są wiarygodnymi dowodami na ustalenie ilości kopaliny, od której należy naliczyć opłatę eksploatacyjną za wydobycie bez wymaganej koncesji, gdyż spółka cywilna sprzedając piasek innemu podmiotowi osiągnęła niewątpliwie korzyść gospodarczą. Na tej podstawie organ I instancji ustalił, że ilość wydobytej kopaliny bez wymaganej koncesji, służąca do naliczenia opłaty eksploatacyjnej wynosi 170 657,2 ton. Organ I instancji wskazał także, iż wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji ustala się w oparciu o zasady wynikające z przepisów art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny, stosując stawkę obowiązującą w dniu wszczęcia postępowania. Według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2008 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, stawka opłaty eksploatacyjnej dla piasków i żwirów wynosiła 0,48 zł za tonę. Zgodnie z art. 86 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. powyższa opłata stanowi w 60% dochód Gminy [...], a w 40% dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W odwołaniu od tej decyzji A P i M P zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a. art. 68 § 1 o.p. w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 87 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym wystąpiło zdarzenia uzasadniające ustalenie opłaty; b. art. 7 p.g.g. z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie w wyniku uznania, że piasek uzyskany podczas prac budowlanych modernizacji pola golfowego nie stanowił części składowej nieruchomości; 2. przepisów postępowania: a. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieustalenie, czy do wydobywania kopaliny w rozumieniu art. 85a p.g.g. z 1994 r. potrzebna była koncesja, a jeśli tak, kto prowadził działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny bez wymaganej koncesji, a także poprzez oszacowanie ilości wydobytej kopaliny z pominięciem opinii biegłego, jak również uznanie, że całość przekazanego przez wspólników spółki [...] materiału stanowiła kopalinę oraz poprzez nieuwzględnienie zmian składu osobowego wspólników spółki [...] w okresie, w którym wystąpiło zdarzenia uzasadniające ustalenie opłaty; b. art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że faktury wystawione przez spółkę [...] dla wykonawcy modernizacji pola golfowego były fakturami za "sprzedaż piasku" oraz postawienie znaku równości pomiędzy ilością wykonanych podczas modernizacji pola golfowego wykopów a przyjętą ilością wydobytej kopaliny; c. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przyczyn, dla których nie dano wiary wyjaśnieniom przedstawicieli wykonawcy robót, co do charakteru robót wykonywanych na polu golfowym oraz co do składników materiału zakupionego przez wykonawcę robót od wspólników spółki[...]. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł decyzją z dnia[...] r. uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji wskazał na wiążący charakter wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 265/13. Organ II instancji wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2012 r. utraciła moc p.g.g. z 1994 r. Jednak w myśl art. 222 p.g.g. z 2011 r. do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie (dzień 1 stycznia 2012 r.) tej ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Dopełnia tę regulację art. 217 p.g.g. z 2011. Przez pojęcie "dotychczasowe przepisy" należy rozumieć przepisy p.g.g. z 1994 r., ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie p.g.g. z 2011 r. i tym samym powinno nadal toczyć się w oparciu o przepisy p.g.g. z 1994 r. W razie stwierdzenia, iż określone w art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. przesłanki zostały zrealizowane, ustalenie opłat, o których mowa w tym przepisie, jest obowiązkiem właściwego organu (w niniejszej sprawie Starosty [...] zgodnie z art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b p.g.g. z 1994 r.). Ustawa nie przewiduje żadnych okoliczności dopuszczających możliwość odstąpienia od ustalenia takiej opłaty. Nie zwalnia od odpowiedzialności za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji m.in. dobra bądź zła wiara. W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji, właściwe organy ustalają, prowadzącemu taką działalność opłatę eksploatacyjną. Organ II instancji za niebudzące wątpliwości uznał, że na działkach nr[...] i [...], w obrębie[...], Gmina [...], znajdowało się złoże kopaliny pospolitej – piasku. Wydobywanie piasku może przynieść korzyść gospodarczą. Uzasadnia to również położenie i rozmiar złoża, a w istocie przesądza fakt zbycia wydobywanego z niego piasku. Zdaniem organu II instancji dla oceny przesłanek zastosowania art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. nie ma żadnego znaczenia cel wydobycia kopaliny. Opłatą eksploatacyjną obciążone jest samo wydobycie kopaliny przez osobę/podmiot nie posiadający stosownej koncesji, bez względu na dalszy sposób wykorzystania kopaliny. Wydobycie kopaliny bez posiadania stosownej koncesji podlega opłacie eksploatacyjnej. Żaden podmiot nie posiadał koncesji na wydobywanie kopaliny z działek nr[...] i [...]. Organ II instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż z treści art. 15 ust. 4 p.g.g. 1994 r. wynika jednoznacznie, że nie jest dopuszczalne wydobywanie kopalin, jeżeli nie jest to koncesjonowana działalność gospodarcza. Organ II instancji stwierdził także, iż ustawodawca celowo wprowadził zakaz określony w art. 15 ust. 4 p.g.g. 1994 r. Ma on charakter generalny i dotyczy jakiegokolwiek wydobywania kopalin, nawet na potrzeby własne. Opłatą eksploatacyjną obciążone jest samo wydobycie kopaliny przez osobę/podmiot nie posiadającą stosownej koncesji, bez względu na dalszy sposób wykorzystania kopaliny, w tym fakt wprowadzenia jej lub nie do obrotu. Wprowadzenie przepisu art. 15 ust. 4 p.g.g. z 1994 r. miało na celu ochronę złóż kopalin i innych składników środowiska w związku z wydobywaniem kopalin. Zupełnie nieuzasadnione jest założenie, że w przypadku wydobywania kopalin na tzw. "potrzeby własne" przepisy ustawy nie miałby zastosowania. Pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych jest twierdzenie organu I instancji, iż tylko ta ilość kopaliny, która przyniosła korzyść gospodarczą stanowi podstawę naliczenia opłaty eksploatacyjnej. Organ II instancji, ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia prawa do doręczenia decyzji określającej opłatę eksploatacyjną wskazał, że odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III o.p. w art. 87 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. nie będzie polegało na stosowaniu tych przepisów wprost, ale z odpowiednimi zmianami wynikającymi z istoty tej opłaty. Decyzja ustalająca opłatę eksploatacyjną na podstawie art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. ma charakter decyzji konstytutywnej (art. 21 § 1 pkt 2 o.p.). Przepis art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r. dotyczy dwóch stanów faktycznych. W jednym z nich osoba/podmiot wydobywa kopalinę bez wymaganej koncesji, a zatem czyni to nie przestrzegając przepisów prawa dotyczących obowiązku uzyskania takiej koncesji. Organy administracji publicznej nie mają jakiejkolwiek wiedzy na temat faktu i miejsca nielegalnego wydobywania kopaliny. W drugim stanie faktycznym osoba/podmiot wydobywa kopalinę z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Organy administracji publicznej mają pełna wiedzę na temat faktu i miejsca wydobywania kopaliny. Tym samym mogą taką działalność kontrolować na bieżąco. Zdaniem organu II instancji powyższe prowadzi do wniosku, iż w przypadku wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji odpowiednie zastosowanie będzie miał art. 68 § 2 pkt 1 o.p., a więc pięcioletni a nie trzyletni okres przedawnienia. Trudno w jakikolwiek racjonalny sposób wytłumaczyć, dlaczego osoba/podmiot wydobywający kopalinę bez wymaganej koncesji miałaby korzystać z dobrodziejstwa instytucji przedawnienia w takim samym zakresie, jak osoba, która uzyskała wymagana przepisami prawa koncesję, ale rażąco naruszyła jej warunki. Powyższy pogląd potwierdza również art. 143 ust. 1 p.g.g. z 2011 r. Organ II instancji uznał jednak, że ustalony stan faktyczny sprawy nie jest jeszcze wystarczający do wydania decyzji nakładającej opłatę eksploatacyjną. W sprawie wymagana jest ekspertyza biegłego. Wysokość opłaty, o której mowa w art. 85a ust. 1 p.g.g. z 1994 r., jest uzależniona od ilości wydobytej kopaliny. Organ I instancji nie wyjaśnił, jakimi wiadomościami specjalnymi dysponuje, aby kategorycznie stwierdzić, iż nie jest możliwe ustalenie na podstawie badań w terenie ilości wydobytej kopaliny. Organ II instancji uznał za błędne stanowisko organu I instancji, że wydobyta kopalina na potrzeby własne nie podlegała opłacie eksploatacyjnej. Organ II instancji wskazał przy tym, że analiza zmiany ukształtowania terenu może być wystarczająca do ustalenia ilości wydobytej kopaliny (która następnie została zbyta i przemieszczona). Biegli korzystają z różnych metod ustalenia ilości wydobytej kopalin (m.in. porównanie map terenu, odwierty). Rzeczywista ilość wydobytej kopaliny mogła być duży większa niż ustalona przez organ I instancji. Z samej treści decyzji wynika, że według zeznań M P większość wydobytego piasku (około 70%) została wykorzystana na własne cele. Kopalina wydobyta a następnie wykorzystana na własne cele podlega opłacie eksploatacyjnej. Mogło dojść do zaniżenia ilości wydobytej kopaliny. Musi to zostać jednoznacznie wyjaśnione. Obowiązkiem organu I instancji jest powołanie biegłego albo biegłych, którzy wypowiedzą się w kwestii ilości wydobytej kopaliny. Opłaty eksploatacyjnej nie można utożsamiać z zobowiązaniem podatkowym na/za dany okres. Tym samym należy uwzględnić wszelki okoliczności dotyczące prowadzącego wydobywanie kopaliny w całym okresie jej wydobywania. W ocenie organu II instancji należy podzielić wątpliwości skarżących, czy nie należy uznać za prowadzącego wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji również A P. Z art. 85a p.g.g. z 1994 r. wynika, że istotny jest przedział czasu, w którym wydobywana jest kopalina. Można także przyjąć, że osoba wstępująca do spółki cywilnej jest zaznajomiona z jej bieżącą działalnością. Niezależnie od powyższego organ I instancji powinien uzyskać od Prokuratury Rejonowej w Z informacje dotyczące postępowania dotyczącego wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji. Twierdzenie, iż z art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. z 1994 r. wynika, że przedmiotem koncesji jest działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż stanowiących własność Skarbu Państwa jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych. Złoże kopaliny definiuje art. 6 pkt 1 a nie art. 7 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. Nazywanie wydobywania kopaliny "pracami modernizacyjnymi" nie wpływa w najmniejszym stopniu na istotę tych działań. W skardze na powyższą decyzję A P i M P wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o jej uchylenie. Skarżący wnieśli także o zasądzenie od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: a. art. 87 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. w zw. z art. 68 § 1 i 68 § 2 o.p. oraz w zw. z art 21 § 1 pkt 2 o.p. poprzez błędną wykładnię w związku z uznaniem, że w przypadku wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji prawo do doręczenia decyzji o ustaleniu opłaty eksploatacyjnej przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym wystąpiło zdarzenie uzasadniające naliczenie opłaty; b. art. 15 ust. 1 pkt. 2 p.g.g. z 1994 r. poprzez uznanie, że pozyskanie podczas prac modernizacyjnych pola golfowego piasku stanowi wydobycie kopaliny w rozumieniu tego przepisu; 2. przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów podniesionych w "pkt 1 1b i 2c odwołania". W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że dokonany przez organ podział terminów przedawnienia w zależności od tego czy mamy do czynienia z wydobywaniem kopaliny z naruszeniem koncesji – 3 lata, czy też z wydobywaniem kopaliny bez koncesji – 5 lat jest nieuprawiony. Termin przedawnienia biegnie zawsze od końca roku, w którym wystąpił fakt wydobycia kopaliny, a nie od dnia, w którym organ dowiedział się o wydobywaniu kopaliny. Przepisy o wydobywaniu kopalin i ustaleniu opłaty eksploatacyjnej nie przewidują składania jakichkolwiek deklaracji przez przedsiębiorcę. Odpowiednie stosowanie przepisów o.p. o zobowiązaniach podatkowych nie oznacza uprawnienia organu do takiej modyfikacji dyspozycji stosowanego przepisu, która wprowadza przewidziany w przepisie prawa obowiązek. Nie ulega wątpliwości, że podmiot wydobywający kopaliny nie ma obowiązku składania jakichkolwiek deklaracji. Organ nie zastosował odpowiednio art. 68 § 1, lecz zastosował ten przepis przez analogię. Do stosowania konkretnego przepisu poprzez analogię konieczna jest wyraźna podstawa prawna. Odesłanie z art. 87 p.p.g. z 1994 r. do stosowania odpowiedniego przepisów o.p. nie oznacza uprawnienia do stosowania tych przepisów prawa przez analogię. Organ nie dokonał analizy art. 68 § 2 o.p., w szczególności nie sięgnął do uzasadnienia wprowadzenia pięcioletniego terminu do wydania konstytutywnej decyzji podatkowej. Pięcioletni termin przedawnienia do wydania decyzji jest swoistą sankcją za niezłożenie deklaracji, której złożenie jest ustawowym obowiązkiem. Takiego obowiązku nie ma osoba wydobywająca kopaliny, niezależnie od tego czy czyni to z naruszeniem koncesji, czy też bez koncesji. Argumentacja organu wskazująca na zastosowanie pięcioletniego terminu przedawnienia z art. 68 § 2 o.p. wyraźnie nawiązuje do przyczyn bezczynności organu. Tymczasem konstrukcja prawna przedawnienia prawa do wydania i doręczenia decyzji oparta o przepisy art. 21 § 1 pkt 2 o.p. w zw. z art. 68 § 1 o.p. nie odwołuje się do okoliczności, które wpłynęły na brak działania organu. Argument organu za pięcioletnim terminem przedawnienia wywiedziony z treści art. 143 ust. 1 p.g.g. z 2011 r. jest całkowicie nietrafny. Gdyby poprzez wykładnię art. 87 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. w zw. z art. 68 o.p. możliwe było przyjęcie pięcioletniego terminu do wydania i doręczenia decyzji w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej, to art. 143 p.g.g. z 2011 r. byłby zbędny. Skoro jednak ustawodawca zdecydował się go wprowadzić, to znaczy, że uznał potrzebę dokonania zmiany prawa. Wprowadzenie art. 143 do p.g.g. z 2011 r. potwierdza prezentowane jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że na gruncie p.g.g. z 1994 r. obowiązuje jeden, wyłącznie trzyletni termin przedawnienia do wydania i doręczenia decyzji w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej. Zdaniem skarżących ponieważ w sprawie doszło do przedawnienia prawa do wydania i doręczenia konstytutywnej decyzji, nie występuje materialnoprawna podstawa do orzekania o obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej. Pozyskanie przez skarżących piasku podczas zleconych prac modernizacyjnych pola golfowego było incydentalne, wobec czego nie daje się kwalifikować jako działalność gospodarcza. Wydobycie piasku w takich okolicznościach nie może być traktowane jako działalność gospodarcza. Wykładnia art. 15 ust. 1 p.g.g. z 1994 r. wskazuje, że pozyskanie piasku na cele własne, bez wyraźnych korzyści gospodarczych nie podlega koncesji, a w konsekwencji wyłącza zastosowanie sankcyjnych opłat eksploatacyjnych. Ustalenie, że pozyskany piasek nie stanowił części składowej nieruchomości w rozumieniu art. 7 p.g.g. z 1994 r. wymagało skorzystania z wiadomości specjalnych, którymi dysponują jedynie biegli z zakresu geologii. Bez opinii biegłego organy nie były uprawnione do dokonywania ustaleń w tym zakresie. Uchybienie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia. W przypadku ustalenia, że piasek pozyskany przez skarżących stanowił część składową nieruchomości i był własnością skarżących (art. 47 k.c.) a nie własnością Skarbu Państwa, jego pozyskanie nie wymagało uzyskania koncesji. Organ II instancji nie rozpoznał zarzutu braku wskazania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, przyczyn dla których nie dał wiary wyjaśnieniom złożonym przez przedstawicieli wykonawcy robót T W i H B co do charakteru robót oraz co do składników materiału zakupionego przez wykonawcę robót od wspólników spółki [...] w okresie od sierpnia do listopada 2010 r. Zarzut ten dotyczył istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, czy piasek wydobyty przez skarżących przy modernizacji pola stanowił część składową nieruchomości. W przypadku uznania, że piasek stanowił część składową nieruchomości, jego pozyskanie nie podlegało koncesji, niezależnie od tego czy było wykonywane w warunkach zorganizowania i w sposób ciągły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, oświadczył, że w sprawie mają zastosowanie art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 o.p. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. skarżący, podtrzymując skargę, podnieśli, że regulacje prawne zawarte w art. 70 o.p. dotyczą przerwania biegu przedawnienia zobowiązań podatkowych, czyli sytuacji, gdy zobowiązania podatkowe już powstały i są wymagalne. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem analizy nie jest przedawnienie istniejącego zobowiązania podatkowego, a przedawnienie prawa do jego ukształtowania. Wprawdzie bieg terminu przedawnienia prawa do wydania konstytutywnej decyzji podatkowej co do zasady może być przerwany, ale tylko na podstawie wyraźnego przepisu prawa. Takimi przepisami są art. 68 § 5 o.p. oraz art. 70a § 1 i § 1a o.p. Dyspozycje tych przepisów nie dotyczą jednak rozpatrywanego stanu faktycznego. Skoro ustawodawca uregulował kwestię zawieszenia biegu przedawnienia prawa do wydania konstytutywnej decyzji podstawowej w sposób wyczerpujący w art. 68 § 5, art. 70a § 1 i § 1a o.p., to nie jest dopuszczalne przy ocenie przedawnienia prawa do wydania konstytutywnej decyzji podatkowej, stosowanie przepisów dotyczących innej instytucji prawnej tj. przepisów dotyczących przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z tego względu nie jest dopuszczalne, w ramach odpowiedniego stosowania przepisów o.p., stosowanie przy ustalaniu opłaty eksploatacyjnej, przepisów dotyczących zawieszenia biegu przedawnienia zobowiązań podatkowych (art. 70 o.p.). Przy ustalaniu opłaty eksploatacyjnej, według art. 85a p.g.g. z 1994 r., do odpowiedniego stosowania kwalifikują się tylko przepisy odpowiadające naturze prawnej opłaty eksploatacyjnej jako daniny powstającej w wyniku wydania i doręczenia decyzji administracyjnej, czyli przepisy o konstytutywnych decyzjach podatkowych, a nie przepisy o zobowiązaniach podatkowych powstających z mocy prawa w wyniku zaistnienia zdarzenia (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.). Na upływ terminu przedawnienia prawa do wydania i doręczenia decyzji w niniejszej sprawie nie ma wpływu wydanie i doręczenie decyzji Starosty[...] z dnia [...] r. Decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] r. Ustalona w decyzji z dnia [...] r. opłata eksploatacyjna przestała istnieć. W konsekwencji termin do wydania kolejnej decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną rozpoczął bieg ponownie od końca roku, w którym doszło do działań ocenionych jako wydobycie kopaliny bez koncesji, czyli od 31 grudnia 2010 r. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł podtrzymało swoje stanowisko, że w sprawie miał zastosowanie art. 70 § 6 pkt 2 i § 7 pkt 2 o.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że orzecznictwo zdecydowanie opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "decyzji dotyczącej tego zobowiązania". Nie ma wątpliwości, że w tym katalogu mieści się decyzja wydawana na podstawie art. 233 § 2 o.p. (decyzja kasacyjna). Powołane przepisy mają również zastosowanie nawet w sytuacji, gdy zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstało, ponieważ organ podatkowy nie ustalił wysokości takiego zobowiązania decyzją podatkową (art. 21 § 1 pkt 2 o.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub części jest również zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Według art. 133 § 1 sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., FSK 1925/04). Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł uchylająca decyzję Starosty[...] z dnia[...] r. ustalającą opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny(piasku) bez wymaganej koncesji z działek o nr ewidencyjnym [...] i [...]w obrębie [...] gm. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z [...] r. podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który zawiera podstawę do wydania tzw. decyzji kasacyjnej. W związku z powyższym Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uległo zmianie od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 21 lit. a ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz (...)- Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Art. 138 § 2 K.p.a. stanowi obecnie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której istnieje dopuszczalność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Są to: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Konieczne jest jeszcze bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Z przepisu art, 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc zakres postępowania dowodowego wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Tylko zatem konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego dotyczącego podstawowych, zasadniczych i fundamentalnych dowodów, których przeprowadzenie będzie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz stwierdzenie, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadnia skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a, Inaczej mówiąc, organ odwoławczy uprawniony jest do skorzystania z regulacji omawianego przepisu wtedy, kiedy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiono by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i2K.p.a. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy słusznie zgodnie z treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena tej decyzji z punktu widzenia jej legalności i zasadności wytycznych wymaga jednak przeanalizowania przepisów prawa materialnego, które legły u podstaw wydania decyzji przez Starostę [...]. Z tego punktu widzenia w pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię terminu przedawnienia do doręczenia decyzji, ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji, przez organ pierwszej instancji. Ustalenie bowiem, że decyzja została wydana z przekroczenie terminu przedawnienia czyni bezprzedmiotową ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. Zgodnie z art. 85a ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) "W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania". Z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 196 z późn. zm., dalej p.g.g. z 2011 r.), która w art. 222 stanowi, że "Do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Ponadto przepis art. 217 tej ustawy stanowi, że "Do opłat, o których mowa w dziale VII, należnych za okres sprzed dnia wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy". Dział VII ustawy dotyczy m.in. opłat z tytułu działalności wykonywanej bez wymaganej koncesji, a niniejsza sprawa dotyczyła tego rodzaju działalności prowadzonej w 2010 roku. Z dniem 1 stycznia 2015 r. właściwy organ nadzoru górniczego stal się organem właściwym w sprawach działalności wykonywanej bez wymaganej koncesji (art. 140 ust. 2 pkt 2 p.g.g. z 2011 r.) Przy czym w myśl art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw "Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się dotychczasowe przepisy". Uwzględniając zatem powyższe regulacje prawne oraz fakt wszczęcia postepowania w przedmiotowej sprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r., organy słusznie przyjęły, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (dalej p.g.g.). Zgodnie z art. 87 ust. 1 p.g.g. do opłat, o których mowa w przepisach niniejszego rozdziału (a więc również do opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w art. 85a ustawy) stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej o zobowiązaniach podatkowych, z tym że określone w nich uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom - gminie lub Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Z mocy tego przepisu odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują zatem przepisy działu III (art. 21-119) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. nr 8, poz. 60 ze zm.). Dział ten normuje następujące zagadnienia: powstawanie zobowiązań podatkowych, odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta, zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych, terminy płatności, zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę i opłatę prolongacyjną, wygaśnięcie zobowiązań podatkowych, ulgi w spłacie zobowiązań, przedawnienie, nadpłatę, podpisywanie deklaracji, korektę deklaracji, informacje podatkowe, rachunki, odpowiedzialność solidarną, prawa i obowiązki następców prawnych oraz podmiotów przekształconych, odpowiedzialność podatkową osób trzecich. Odpowiednie stosowanie odnośnych przepisów prawa nie jest czynnością o jednolitym charakterze. W piśmiennictwie podkreśla się, że można wyodrębnić trzy grupy przypadków ze względu na uzyskiwany rezultat, gdy jakieś przepisy prawa są odpowiednio stosowane. Do pierwszej grupy należą przypadki, w których odpowiednie stosowanie polega na stosowaniu odnośnych przepisów bez żadnych modyfikacji. Do drugiej grupy będą należeć te przypadki, gdy odnośne przepisy które mają być zastosowane odpowiednio, będą stosowane z pewnymi zmianami, a do trzeciej grupy będą należały wszystkie te przepisy prawa, które w ogóle nie mogą być i nie bywają stosowane (zob. I. Nowacki "Odpowiednie stosowanie przepisów prawa", PIP, nr 3/64 ). Zdaniem Sądu, odesłanie do odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej w art. 87 ust. 1 p.g.g. nie będzie polegało na stosowaniu tych przepisów wprost, ale z odpowiednimi zmianami wynikającymi z istoty tej opłaty. Podniesienie zarzutu wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej po upływie okresu przedawnienia do jej wydania, powoduje konieczność wskazania w pierwszej kolejności na sposoby powstania zobowiązania podatkowego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 21 – Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje bądź z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania, bądź to z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. W przepisie art. 85a p.g.g. użyto terminologii nawiązującej do "ustalania" opłaty. Wykładnia językowa przemawia zatem na rzecz tezy, że do tych opłat należy odpowiednio stosować przepisy dotyczące decyzji "ustalających" wysokość zobowiązania podatkowego. Teza ta znajduje wsparcie także w argumentach sięgających do konstrukcji prawnej "podwyższonej" opłaty eksploatacyjnej. W utrwalonym orzecznictwie, prezentowanym przez sady administracyjne, przesądzono, że treść art. 85a ustawy wskazuje na to, że źródłem "zobowiązania opłatowego" - w przypadku "podwyższonej" opłaty eksploatacyjnej - jest akt władczy (konstytutywna decyzja właściwego organu). Pogląd ten jest aprobowany przez obydwie strony przedmiotowego sporu. Odnosząc się bowiem do charakteru decyzji o ustaleniu opłaty za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji wskazać należy, iż decyzja ta kształtuje dopiero stosunek administracyjnoprawny, dlatego ma bez wątpienia charakter konstytutywny (ustalający). W przeciwieństwie bowiem do decyzji deklaratoryjnych - wyłącznie potwierdzających stan, który powstał już z mocy prawa - przewidziany decyzją właściwego starosty obowiązek uiszczenia omawianej opłaty jest nierozerwalnie związany z koniecznością uprzedniego poczynienia przez organ własnych ustaleń w zakresie wystąpienia w danej sprawie przesłanek do ustalenia opłaty, z nieodzownością wydania decyzji w przedmiocie jej ustalenia. ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 września 2014 r. II SA/Go 522/14, LEX nr 1513362). Z treści art. 68 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa wynika, że zobowiązanie podatkowe - powstające na skutek wydania decyzji ustalającej - nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Natomiast jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy – art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej. Z powyższego wynika, że podstawowy termin przedawnienia prawa do doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe wynosi 3 lata, licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Termin ten może ulec wydłużeniu do 5 lat w sytuacji określonej w art. 68 § 2 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej. Rozważeniu podlega zatem czy przedawnienie prawa organu do doręczenia decyzji w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji wynika z art. 68 § 1 czy też art. 68 § 2 O.p. w zw.z art. 85a p.g.g. W ocenie sądu przedawnienie do doręczenia decyzji ustalającej opłatę na podstawie art. 85a p.g.g. jest regulowane przez art. 68 § 2 O.p. Istotne pozostaje bowiem, że przepis art. 68 zawiera dwie autonomiczne podstawy prawne z których wynika przedawnienie prawa do wydania i doręczenia decyzji konstytutywnej ustalającej zobowiązanie podatkowe. Pomiędzy przepisami art. 68 § 1 i 68 § 2 nie zachodzi relacja reguła/wyjątek. Art. 68 § 1 O.p. dotyczy sytuacji w której podatnik składa wymagane przepisami materialnego prawa podatkowego deklaracje lub w innej formie dostarcza danych niezbędnych do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (np. deklaracje w podatku od nieruchomości w przypadku gdy podatnikiem jest osoba fizyczna, albo deklaracje dla podatku od spadków i darowizn). Z samej istoty opłaty za nielegalne wydobywanie kopaliny wynika, że podmiot dokonujący wydobycia kopaliny bez koncesji nie dostarcza organowi żadnych danych, informacji ani nie korzysta z koncesji na wydobywanie kopaliny. Działa w warunkach nielegalności. Stąd też nie można uznać, że zastosowanie do decyzji nakładających opłatę za takie delikty administracyjne znajdzie art. 68 § 1 O.p. Z uwagi zatem na specyfikę postępowania w przedmiocie opłat za nielegalne wydobywanie kopaliny i działanie podmiotów całkowicie nielegalne oraz, będący implikacją tego stanu rzeczy, spoczywający wyłącznie na organie obowiązek zebrania dowodów, z których będą wynikały dane konieczne do ustalenia opłaty (art. 187 § 1 O.p.) i zważywszy na odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów O.p. (a zatem również z dopuszczalnymi modyfikacjami) należy uznać, że do przedawnienia do doręczenia (wydania) decyzji ustalającej opłatę za nielegalne wydobywanie kopaliny znajduje zastosowanie art. 68 § 2 O.p. przewidujący pięcioletni okres przedawnienia. Inna interpretacja tego przepisu, przedstawiona przez stronę skarżącą, skutkowałaby premiowaniem podmiotów nielegalnie wydobywających kopaliny poprzez zastosowanie trzyletniego terminu przedawnienia, który w świetle cytowanej regulacji art. 68 § 1 O.p. zarezerwowany jest dla podmiotów rzetelnie wywiązujących się ze swoich obowiązków w zakresie danin publicznoprawnych. Fakt, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie interpretacja powyższego przepisu prezentowana jest przede wszystkim na tle spraw dotyczących podatku od nieruchomości lub podatku od spadków i darowizn, nie wyklucza odpowiedniego zastosowania tego przepisu w takich sytuacjach jak analizowana w niniejszej sprawie, w której to na organie spoczywa obowiązek zebranie dowodów, z których będą wynikały dane konieczne do ustalenia opłaty. W ocenie Sądu nie ma więc znaczenia fakt, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy podmiot wydobywający kopalinę nie ma obowiązku składania żadnych deklaracji. Jak bowiem wyjaśniono wyżej fakt ten wynika z samej istoty nielegalności wydobycia. Zatem konstrukcja art. 68 O.p. przy odpowiednim jej zastosowaniu, uzasadnia w okolicznościach przedmiotowej sprawy, stanowisko SKO w przedmiocie terminu przedawnienia na doręczenie decyzji ustalającej opłatę eksploatacyjną, który wynosi pięć lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uiszczenia tej opłaty – w tym wypadku pięć lat od końca 2010 roku. Taką interpretację art. 68 O.p. zaprezentował również WSA w Gorzowie Wlkp. m.in., w wyroku z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Go 566/15, z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 689/15 z dnia 28 stycznia 2016r. sygn. akt II SA/Go 22/16, oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 23 czerwca 2015r. sygn. akt I SA/Gd 225/15 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie powyższe orzeczenia dotyczą kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach bez wymaganej koncesji jednak z uwagi na identyczny mechanizm działania podmiotów (brak koncesji, nielegalność działania, brak obowiązku składania deklaracji) skład orzekający podziela zaprezentowaną w tych orzeczeniach interpretację. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, przytoczonych przez skarżących, odnośnie trzyletniego terminu przedawnienia na doręczenie decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 85a p.g.g. Na zakończenie rozważań w tej kwestii należy podkreślić, że zgodnie z obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. przepisem art. 143 p.g.g. z 2011 r., decyzja w sprawie ustalenia opłaty podwyższonej nie może zostać wydana po upływie 5 lat od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające jej wydanie". W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, ze "Celowe jest także wprowadzenie odrębnego reżimu przedawnienia z tytułu opat regulowanych projektowaną ustawą (art. 141). Funkcjonujące w obowiązującym stanie prawnym odesłanie do wymagań dotyczących zobowiązań podatkowych jest z tego punktu widzenia mało czytelne" (druk sejmowy nr VI.1696). W ocenie Sądu oznacza to, że ustawodawca wobec kontrowersji dotyczących terminu przedawnienie zdecydował się na jednoznaczne jego określenie, co można odczytywać jako wskazówkę interpretacyjną. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarówno decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł z dnia [...] r. zostały doręczone z zachowaniem terminu wynikającego z art. 68 § 2 O.p. Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika SKO w Ł, przedstawionego na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016r., że w sprawie ma zastosowanie art. 70 § 6 pkt 2 i art. 70 § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej, Sąd wyjaśnia, że w świetle art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Sąd administracyjny został przez ustawodawcę upoważniony co do zasady wyłącznie w kompetencje kasacyjne, co oznacza, że w przypadku gdy zaskarżona decyzja narusza prawo sąd wyłącznie może uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność. Sprawa podlega wówczas ponownemu rozpatrzeniu przez właściwy organ administracji publicznej, który jest związany wykładnią prawa i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu. Kwestia ewentualnego przedawnienia, tak jak w przypadku przedmiotowej sprawy, terminu doręczenia decyzji ustalającej wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji, jest kwestią merytoryczną. Organy jak również sąd z urzędu mają obowiązek uwzględnienia upływu terminu przedawnienia. Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie, jak wyjaśniono wyżej, termin na doręczenie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania został dochowany. Natomiast fakt, czy doszło do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 2 i art. 70 § 7 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nie był przedmiotem niniejszej sprawy i badania przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie, nie był też podstawą prawną zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Sąd ocenia legalność decyzji kasacyjnej. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał więc za zadanie odpowiedzieć w pierwszej kolejności na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym zagadnieniem przesądzającym w tej sprawie było rozstrzygnięcie sporu dotyczącego przedawnienia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w kontekście art. 68 O.p., a nie kwestia zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Odnotować więc w tym kontekście należy, że podstawę prawną decyzji Starosty [...] z dnia[...] r. stanowił przepis art. 85a ust. 1 i 2 ust. 2 p.g.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z tym przepisem w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (ust 1). Organami właściwymi w sprawie ustalania opłat, o których mowa w ust. 1, są: 1) za wydobywanie bez wymaganej koncesji: a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a - minister właściwy do spraw środowiska, b) pozostałych kopalin - właściwy starosta; 2) za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - właściwy organ koncesyjny. Brzmienie art. 85a u.g.g. wskazuje, że w razie stwierdzenia, iż określone w nim przesłanki zostały zrealizowane, ustalenie opłat, o których mowa w tym przepisie, jest obowiązkiem organu koncesyjnego. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych rozwiązań dopuszczających odstąpienie od ustalenia opłat. Powinno to więc nastąpić zarówno w przypadku stwierdzenia prowadzenia oznaczonej działalności bez wymaganej koncesji, jak i w przypadku ustalenia, że działalność ta prowadzona jest z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Oceniając ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny stwierdzić trzeba, że uchybienia popełnione przez organ I instancji, wytknięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł, świadczą o naruszeniu w toku prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a konieczny i wskazany przez organ odwoławczy zakres sprawy do wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodzić się przy tym należy z twierdzeniami organu odwoławczego, że organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych kroków mających na celu wyjaśnienie podstawowej i niezbędnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności, to jest ustalenia ilości wydobytej przez skarżących kopaliny w okresie 2010 roku. Przy czym zdaniem Sądu bezpodstawny jest zarzut skarżących, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. poprzez uznanie, że pozyskanie podczas prac modernizacyjnych pola golfowego piasku stanowi wydobycie kopaliny w rozumieniu tego przepisu. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że według art. 6 pkt 1 p.g.g. zawierającego definicję kopaliny: kopaliną są minerały i skały oraz inne substancje stałe, gazowe lub ciekłe - naturalne nagromadzenie których, stanowiąc złoże kopaliny, czyni ich wydobycie korzystnym gospodarczo. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 p.g.g złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości gruntowej są własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 p.g.g. w granicach określonych przez ustawy Skarb Państwa może, z wyłączeniem innych osób, korzystać ze złóż kopalin oraz rozporządzać prawem do nich przez ustanowienie użytkowania górniczego. Natomiast stosownie do ust. 3 tegoż artykułu uprawnienia Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 2, wykonują organy właściwe do udzielania koncesji, zwane dalej "organami koncesyjnymi". Zgodnie z poglądami panującymi w doktrynie "art. 7 p.g.g. rozstrzyga wyłącznie to, kto jest właścicielem złoża kopaliny (a nie kto i po spełnieniu jakich wymagań może prowadzić wydobycie). Przepis ten dzieli złoża kopalin (zależnie od miejsca ich występowania) na te, które stanowią przedmiot prawa własności gruntowej (są częściami składowymi nieruchomości gruntowych) oraz te, które (nie będąc częściami składowymi) stanowią przedmiot własności przysługującej wyłącznie Skarbowi Państwa " (Lipiński Aleksander, artykuł PiP.2004.6.99, W sprawie prawnego charakteru koncesji. Teza nr 1, 43684/1). Na tle tego przepisu, w orzecznictwie przyjmuje się więc, że złoża kopalin mogą stanowić część składową nieruchomości, co dotyczy wyłącznie przypadków, gdy korzystanie i dysponowanie tymi kopalinami byłoby zwykłym elementem korzystania z nieruchomości zgodnym z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (por. wyroki NSA z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 79/07, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 249/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast wydobywanie kopalin, których naturalne nagromadzenie tworzy złoża i wydobywanie których może przynieść korzyść gospodarczą, bez względu na ich prawo własności podlega reglamentacji z ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Przystępując zatem do badania kwestii znaczenia własności gruntu w kontekście wymogu posiadania koncesji na wydobycie kopaliny należy dojść do przekonania, że właściwym kryterium do oceny legalności prowadzenia działalności wydobywczej przez właściciela gruntu nie jest własność gruntu lecz rozmiar prowadzonego wydobycia a mianowicie czy wydobycie to jest prowadzone na własne potrzeby czy też w rozmiarach odpowiadających prowadzeniu działalności gospodarczej. Rozpoznając sprawę w tym aspekcie Sąd podzielił stanowisko organów , że w sprawie miało miejsce wydobycie piasku w rozmiarach odpowiadających prowadzeniu działalności gospodarczej i w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 2 p.g.g. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art.15 ust.1 pkt 2 p.g.g. Zgodnie z tym przepisem koncesji wymaga działalność gospodarcza w postaci wydobywania kopalin. Jednocześnie z treści art.15 ust.4 w/w ustawy wynika jednoznacznie, że nie jest dopuszczalne wydobywanie kopalin jeżeli nie jest to koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej. W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (art. 85a ust. 1). Z brzmienia zaś art. 5 ust. 1, 2, 2a i 3 wynika zaś, że piasek należy zaliczyć do kopaliny podstawowej. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest charakter dokonanych przez skarżących w II połowie 2010 r. czynności na działce o nr ewid. [...] i [...]w obrębie [...] gm. [...] Zdaniem skarżących na wskazanych działkach prowadzone były prace modernizacyjne pola golfowego podczas gdy organy administracji stoją na stanowisku, że roboty te noszą znamiona niedozwolonego wydobywania kopaliny w postaci piasku. W ocenie Sądu za słuszne uznać należy twierdzenie organów administracji obu instancji, że skarżący dopuścił się nielegalnego wydobycia kopaliny. Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania wyjaśniającego wynika, że W dniu 22 września 2010 r. w wyniku wizji w terenie przeprowadzonej przez przedstawicieli Starostwa Powiatowego w Z przy udziale przedstawiciela Miasta-Gminy [...] stwierdzono, że na terenie działek o nr ewidencyjnym [...] i [...], obręb [...], jednostka rejestrowa 29 w Gminie [...], prowadzona była bez wymaganej koncesji intensywna eksploatacja kruszywa na obszarze znacznie przekraczającym 2 ha. Działalność wydobywcza prowadzona była na powierzchni około 4 ha. Piasek eksploatowany był do głębokości około 2-3 m z warstwy suchej i zawodnionej. Z miejsca eksploatacji wybudowana została droga technologiczna prowadząca do terenu budowy autostrady A-2, służąca do bezpośredniego przewożenia kruszywa samochodami ciężarowymi na teren budowy autostrady. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województwa[...] nakazał wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny na terenie pola golfowego w miejscowości [...] bez wymaganej koncesji. Organ I instancji ustalił, że wartości dotyczące ilości wydobytego piasku znajdują się w umowach nr[...], które to organ przyjął do obliczenia opłaty eksploatacyjnej w decyzji z dnia 12 maja 2012 r. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że były to wielkości szacunkowe i wskazywały planowany zakres prac, a ilość faktycznie wydobytej kopaliny mogła się różnić. Z kopii protokołów odbioru robót ziemnych i faktur za ich wykonanie wystawionych w okresie od sierpnia do listopada 2010 r. wynikało, że wykonano 100 387,11 m3 wykopów. Ilość wykonanych robót ziemnych podawana w m3 w kolejnych protokołach odpowiada ilościom podawanym w kolejnych protokołach odbioru materiału – piasku, którego ilość w tonach przeliczono, stosując przelicznik 1,7 tony/m3 (zgodnie z wymienionymi umowami). Na tej podstawie spółka wystawiła faktury za sprzedaż piasku w ilości łącznej 170 657,2 ton. W ocenie organu I instancji dokumenty te stanowią niepodważalne dowody na ilość sprzedanej kopaliny przez wspólników spółki cywilnej – A P i M P. W umowie nr[...] M P oświadczył w imieniu sprzedającego, że posiada złoża piasku w ilości około 1 mln ton, a przeliczenie 1 m3 wydobytego piasku na 1 tonę będzie odbywać się przy użyciu przelicznika 1,7 t/m3, który zostanie zweryfikowany laboratoryjnie. Jest to ciężar piasku jaki stosuje się przy obliczeniach geologicznych stosowanych do ustalania zasobów złóż piasku na terenie Powiatu [...]. Sformułowanie zawarte w protokołach odbioru materiału jako piasku pochodzącego z modernizacji pola golfowego, w żaden sposób nie dyskwalifikuje go jako kopaliny. Dokumenty w postaci faktur i protokołów odbioru materiału są wiarygodnymi dowodami na ustalenie ilości kopaliny, od której należy naliczyć opłatę eksploatacyjną za wydobycie bez wymaganej koncesji, gdyż spółka cywilna sprzedając piasek innemu podmiotowi osiągnęła niewątpliwie korzyść gospodarczą. Na tej podstawie organ I instancji ustalił, że ilość wydobytej kopaliny bez wymaganej koncesji, służąca do naliczenia opłaty eksploatacyjnej wynosi 170 657,2 ton. Art. 15 ust. 1 pkt 1 p.g.g. wprowadza nakaz uzyskania koncesji na działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a jego konsekwencją jest ust. 4 art. 15 p.g.g. zakazujący wydobywania kopalin inaczej niż koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Stosownie zaś do art. 2 powołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220 poz. 1447 ze zm.) - działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Art. 46 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi zaś, że uzyskania koncesji wymaga wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, wydobywania kopalin ze złóż, bezzbiornikowego magazynowania substancji oraz składowania odpadów w górotworze, w tym w podziemnych wyrobiskach górniczych. Z brzmienia powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że zabronione jest wydobywanie kopalin ze złóż wykonywane inaczej niż w sposób zarobkowy, zorganizowany i ciągły tj. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz bez uzyskania koncesji na tego rodzaju działalność. Wywody skarżącego o nieprowadzeniu przez niego działalności gospodarczej uznać należy za bezprzedmiotowe. Z treści definicji zawartej w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika, że dla uznania określonej działalności za działalność gospodarczą, konieczne jest łączne spełnienie trzech warunków: 1) dana działalność musi być działalnością zarobkową, 2) musi być działalnością wykonywaną w sposób zorganizowany oraz 3) w sposób ciągły. Stwierdzenie zatem zaistnienia wskazanych przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot prowadzi działalność gospodarczą. Przy czym, bez znaczenia w takim przypadku pozostaje fakt niezachowania warunków formalnych, takich jak uzyskanie wpisu od ewidencji działalności gospodarczej, numeru REGON, itp. W realiach niniejszej sprawy, Sąd podziela pogląd organów administracji o prowadzeniu przez skarżącego działalności gospodarczej. Twierdzenie skarżącego, że sprzedaż piasku, nie była prowadzona w celu osiągnięcia dochodu, lecz stanowiła efekt uboczny właściwej roboty polegającej na modernizacji pola golfowego nie może się ostać w realiach niniejszej sprawy. Skarżący dokonywał sprzedaży kopaliny i wystawiał faktury VAT. Nie posiadał przy tym żadnych stosownych pozwoleń odpowiednich organów, wymaganych przy tego rodzaju inwestycji. Jak wynika z akt sprawy M O (architekt) zeznał, że przygotował jedynie projekt koncepcyjny przebudowy pola golfowego. Nie wykonywał projektu budowlanego. Według jego koncepcji modernizacja miała obejmować zmianę ukształtowania terenu i wykopanie lub przebudowę stawów. W umowach nie wskazano szczegółowego zakresu prac modernizacyjnych czy parametrów technicznych wykonywanych stawów. W tej sytuacji wykop piasku i jego sprzedaż w sytuacji braku koncesji na taką działalność stanowi nielegalne wydobycie kopaliny, naruszające warunki określone w cytowanych przepisach prawa. Charakter zaś tych działań (osiągnięcie zarobku, jej zorganizowanie oraz powtarzalność do czasu kontroli) pozwala przyjąć, że czynności te wykonane były przez skarżących w ramach działalności gospodarczej. W ocenie Sądu nie jest przypadkiem, że do modernizacji pola golfowego skarżący przystąpili w czasie, gdy w okolicy budowana była autostrada A-1. Wykorzystanie zaś tego piasku do jej budowy potwierdza dokumentacja i przeprowadzona wizja lokalna – kontrola w dniu 22 września 2010r. Dodatkowo należy podnieść, że podnoszona przez skarżących okoliczność, że piasek był wydobywany dla celów własnej działalności gospodarczej (działalność obiektów sportowych – PKD 93.11.Z) nie wyłącza odpowiedzialności administracyjnej skarżących, gdyż przepisy p.g.g. nie wprowadzają rozróżnienia w zależności od celu przeznaczenia wydobytej kopaliny (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2008 r. sygn.. akt II GSK 372/07, z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 487/10, z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2155/14 opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej, że sami skarżący twierdzą , że piasek był wykorzystywany na cele modernizacji pola golfowego, a więc wydobycie miało na celu poprawienie warunków działalności gospodarczej polegającej na działalności obiektów sportowych i miało służyć bardziej atrakcyjnemu urządzeniu pola golfowego, a więc dotyczyło działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżących, przynoszącej im korzyść. W tej sytuacji uznać należy, że w sprawie bez wątpienia ma zastosowanie art. 85a ust. 1 p.g.g. Zasadnie jednak organ odwoławczy wskazał na uchybienia dotyczące sposobu ustalenia wielkości wydobytej kopaliny. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że w świetle przepisu art. 85a ust. 1 p.g.g. dla ustalenia opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny, wysokość omawianej opłaty jest bowiem uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Omawiany przepis nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i mówi wprost o "ilości", nie dopuszczając żadnych kalkulacji szacunkowych. Tak więc konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa. Organ administracji nie może określić ilości wydobytej kopaliny za pomocą domniemań faktycznych czy dowodów pośrednich. Nie ma innej możliwości ustalenia ilości wydobytego kruszywa aniżeli tylko przez obmiar geodezyjny. Nie jest bowiem wystarczające ustalenie, iż kopaliny były w ogóle wydobywane na przedmiotowej nieruchomości, lecz konieczne jest ustalenie rzeczywistej ilości, jaka została wydobyta (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2008r., III SA/Po 714/07). Zgodnie z art. 84 § 1 Kpa., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W tej sytuacji SKO słusznie uznało, że organ I instancji nie wyjaśnił, jakimi wiadomościami specjalnymi dysponuje, aby kategorycznie stwierdzić, iż nie jest możliwe ustalenie na podstawie badań w terenie ilości wydobytej kopaliny. Organ II instancji uznał za błędne stanowisko organu I instancji, że wydobyta kopalina na potrzeby własne nie podlegała opłacie eksploatacyjnej. Organ II instancji wskazał przy tym, że analiza zmiany ukształtowania terenu może być wystarczająca do ustalenia ilości wydobytej kopaliny (która następnie została zbyta i przemieszczona). Podkreślił, że biegli korzystają z różnych metod ustalenia ilości wydobytej kopalin (m.in. porównanie map terenu, odwierty). Rzeczywista ilość wydobytej kopaliny mogła być zatem duży większa niż ustalona przez organ I instancji. Musi to zostać jednoznacznie wyjaśnione. SKO skonstatowało, że obowiązkiem organu I instancji jest powołanie biegłego albo biegłych, którzy wypowiedzą się w kwestii ilości wydobytej kopaliny. Rolą biegłego (biegłych) będzie również ocena jakości wydobytej kopaliny. W tym miejscu podkreślenie wymaga również, że sami skarżący w odwołaniu kwestionowali ustaloną ilość wydobytej kopaliny i wskazywali na konieczność powołania biegłego w tej kwestii. Stanowisko SKO w Ł. uwzględnia tym samym zarzut odwołania. Uchylając decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania SKO słusznie uwzględniło również zarzut odwołania nieuwzględnienia zmian składu osobowego wspólników spółki cywilnej [...] i nakazało wyjaśnienie tej kwestii i jej przeanalizowanie w świetle obowiązujących przepisów. Brak jest bowiem podstaw prawnych dla twierdzenia organu pierwszej instancji, że w przypadku spółki cywilnej przy ustaleniu osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty eksploatacyjnej nie ma znaczenia czas trwania robót ziemnych lecz moment podjęcia przez wspólników decyzji o przystąpieniu do nich. Organ nie przeprowadził analizy stanu prawnego w zakresie uprawnień i obowiązków kolejnych wspólników spółki cywilnej w kontekście ustalonego w sprawie stanu faktycznego w związku z regulacjami prawnymi dotyczącymi obowiązku ponoszenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. Z art. 77 § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji organ prowadzący postępowanie musi zabiegać o udowodnienie każdego faktu prawotwórczego wszystkimi legalnie dostępnymi środkami dowodowymi, ażeby dotrzeć do rzeczywiście istniejącego stanu faktycznego i prawnego sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie utrwalona jest teza, zgodnie z którą "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 29 września 1997 r" sygn. akt I SA/Wr 700/97, LEX nr 27107, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA/Łd 1596/2001, niepubl.). Wskazane powyżej uchybienia nie pozwalają na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. Celem zaś tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, iż uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-405). Ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości danych dotyczących ilości wydobytej przez skarżących kopaliny oraz osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty eksploatacyjnej ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy Zaskarżona decyzja SKO w Ł, uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. została wydana bez przekroczenia granic jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie sprawa dotycząca wymierzenia skarżącym opłaty eksploatacyjnej wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że organ II instancji nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 K.p.a., organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Wyjaśnienie okoliczności wskazanych wyżej nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym (w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego), gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez SKO decyzji Starosty [...]. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest zobowiązany również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), jak też ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa) i jako dowód dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie organ I instancji powyższym wymaganiom nie sprostał, w związku z czym należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa, a przy ocenie materiału dowodowego organ odwoławczy nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodu wyrażonej w art. 80 kpa i nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że przyczyny dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 kpa znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. k.p.