II SA/Łd 677/07

Dnia 15 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Markiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 roku sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 maja 2007 roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nakazującą T.L. zwrot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 25 stycznia 2005 roku do 28 lutego 2006 roku w łącznej kwocie 6543,22 zł. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał T.L. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem M.L. w wysokości 420 zł na okres zasiłkowy od 1 maja 2004 roku do 31 sierpnia 2005 roku. Natomiast decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. przyznał stronie tożsame świadczenie pielęgnacyjne na okres zasiłkowy od dnia 1 września 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku w wysokości 420 zł. Wobec powzięcia informacji przez organ o podjęciu przez T.L. zatrudnienia w okresie zasiłkowym, organ decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił T.L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres zasiłkowy od 1 września 2005 roku do 31 sierpnia 2006 roku, natomiast decyzją z dnia [...], nr [...] uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] przyznającą T.L. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko M.L. w okresie od dnia 1 września 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], podjętą na skutek odwołania strony. Pismem z dnia 25 stycznia 2007 roku organ poinformował T.L. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko M.L. w okresie od 25 stycznia 2005 roku do 28 lutego 2006 roku. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 30 ust 1, 2 pkt 1, ust 6, 7, 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), nakazał T.L. zwrot nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 25 stycznia 2005 roku do dnia 28 lutego 2006 roku w kwocie 5544 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 999,22 zł (łącznie 6543,22 zł). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nadmienił, iż strona nie poinformowała organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, pomimo pouczenia jej we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego takim obowiazku. W związku z faktem, iż T.L. od stycznia 2005 roku do lutego 2006 roku wykonywała pracę na podstawie umów o dzieło na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej, organ uznał, iż strona w okresie od dnia 25 stycznia 2005 roku do dnia 28 lutego 2006 roku pobierała nienależnie świadczenie pielęgnacyjne, co spowodowało konieczność zobowiązania strony do jego zwrotu. Jednocześnie Prezydent Miasta Ł. wskazał, iż nienależnie pobrane świadczenie będzie potrącane z bieżących wypłat. Od powyższej decyzji T.L. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji odwołująca się podniosła, iż wykonywane przez nią prace miały na celu odpracowanie zaległości czynszowych względem wspólnoty i nie miały wpływu na prawo do świadczeń rodzinnych. Ponadto T.L. opisała swoją trudną sytuację materialną i wniosła, na podstawie art. 30 ust 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o umorzenie w całości kwoty, do której zwrotu została zobowiązania w decyzji organu I instancji. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 17, art. 30 ust 1, 2 pkt 1, ust 6, ust 7, ust 8 i ust 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium fakt podjęcia przez odwołująca się zatrudnienia w okresie pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, którego istotą jest zapewnienie pomocy finansowej osobie, jeśli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, nakazuje uznać prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku strony o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, organ odwoławczy uznał, wniosek ten powinien zostać rozpoznany przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu. W dniu 18 czerwca 2007 roku T.L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 5 kc poprzez nie zastosowanie generalnej zasady zawartej w tym przepisie nie czynienia użytku ze swego prawa w sposób sprzeczny ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem tego prawa i w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego oraz - art. 32 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną interpretację polegającą na pominięciu sformułowania "...mającą wpływ na prawo...". Zdaniem T.L. wykonywana przez nią praca nie miała charakteru zarobkowego, lecz miała na celu odpracowanie zaległości czynszowych. W wyniku podjętych prac sytuacja dochodowa skarżącej nie uległa zmianie, co nie miało wpływu na prawo do świadczeń rodzinnych. Ponadto skarżąca kolejny raz zwróciła uwagę na trudną sytuację materialną i rodzinną w jakiej się znajduje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 15 listopada 2007 roku na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi skarżąca poparła wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd administracyjny kontroluje legalność wydanych przez organy administracji publicznej decyzji, tj. ich zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa przez organ. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a) skarga podlega oddaleniu. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W świetle przytoczonych przepisów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 20 lutego 2007 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w przywołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest ocena legalności decyzji organów administracji nakazujących T.L. zwrot nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem M.L. Warunki nabywania i utraty oraz tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zostały uregulowane w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust 1 i 8 tejże ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, iż warunkiem wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest uprzednie uchylenie lub zmiana decyzji, na podstawie której to świadczenie zostało przyznane. Uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne, jedna przyznająca świadczenie oraz druga nakładająca obowiązek jego zwrotu (por. wyrok WSA z dnia 6 grudnia 2005r., sygn. akt I SA/Wa 331/05, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 187405). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela ten pogląd. Dla porządku należy wskazać, iż w literaturze przedmiotu znaleźć można również stanowisko, iż "brak przeszkód prawnych, aby rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu świadczenia zawarte było w jednej decyzji z rozstrzygnięciem w sprawie uchylenia decyzji dotychczasowej (tak A.Korcz i W.Maciejko w "Świadczenia rodzinne. Komentarz" C.H.Beck W-wa 2007, str. 397-398). Jednak również zwolennicy tego rozwiązania uznają za konieczne uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczeń, aby skutecznie można było orzec o obowiązku zwrotu.. W rozpoznawanej sprawie jak się zdaje, zamiarem organu było uprzednie wyeliminowanie z obrotu decyzji przyznającej prawo do świadczenia. Przesłanką uchylenia prawa do świadczeń było ustalenie, iż skarżąca pobierała je nienależnie. Decyzja ta jest ostateczna, co oznacza, iż w niniejszym postępowaniu organ jest nią związany i nie bada, czy świadczenia istotnie były pobrane nienależnie. Również sąd, rozpoznając skargę na decyzję nakazującą zwrot nienależnego świadczenia uwzględnić musi powyższy stan prawny. Zatem zarzuty podniesione w skardze pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy o ile zmierzają do zakwestionowania, iż skarżąca pobierała świadczenie nienależne. Jednakże organy przeoczyły nader istotną kwestię. Decyzja organu I instancji stanowi bowiem o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego za okres od dnia 25 stycznia 2005 roku do dnia 28 lutego 2006 roku. Świadczenie za ten okres zostało przyznane dwiema decyzjami Prezydenta Miasta Ł. – z dnia [...] ( dotyczącą świadczenia w okresie do 31.08.2005r.) i z dnia [...] ( dotyczącą świadczenia od 1.09.2005 do 31.08.2006). Obie decyzje winny zostać zatem uchylone. Tymczasem z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] bytu prawnego została pozbawiona wyłącznie decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].. Oznacza to, iż w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w okresie od dnia 1 maja 2004 roku do dnia 31 sierpnia 2005 roku. A zatem, zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami, nieuprawnionym jest żądanie przez organy administracji zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego za okres do 31.08.2005r.. Niewzruszenie decyzji z dnia [...] spowodowało, iż w obrocie prawnym pozostają dwie sprzeczne ze sobą decyzje, z których jedna przyznaje skarżącej świadczenie rodzinne, natomiast druga nakazuje jego zwrot. Nieustalenie przez organ bytu decyzji pierwotnej, mające fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia stanowi istotne uchybienie procesowe (art. 77 i 107 §3 k.p.a.) skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu stopnia podstawowego ( art. 145 §1 pkt 1 c w zw. z art. 135 p.p.s.a). Innym uchybieniem powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego jest zignorowanie przez organy w toku postępowania administracyjnego dyspozycji wynikającej z art. 30 ust 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. A zatem w razie zaistnienia szczególnych okoliczności w sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia organ ma możliwość zastosowania jednej z przewidzianych ulg. Z unormowania powyższego wynika, iż organ w sprawie umorzenia działa z urzędu, niezależnie od wniosku strony. Po prostu, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego w sprawie zwrotu świadczeń okoliczności faktyczne mogą wskazywać na przesłanki z art. 30 ust.9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ winien rozważyć możliwość jego zastosowania. Przepis ten zatem stwarza możliwość umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Ustawodawca nie wypowiada się wprost, iż winno to nastąpić w odrębnym postępowaniu. Usytuowanie tego przepisu również nie przemawia za takim wnioskiem, skoro możliwość umorzenia nienależnych kwot ujęta została w przepisie art. 30 ustawy, regulującym problematykę zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w tym i zastosowania jednej z przewidzianych w ustępie 9. ulg. Zasadny jest zatem wniosek, iż z woli ustawodawcy całość zagadnień, związanych ze zwrotem nienależnie pobranych kwot, w tym rozważenie ich umorzenia, może a nawet powinna zostać objęta jednym postępowaniem. Przemawiają za tym również względy ekonomiki procesowej. Strona postępowania, w sprawie zwrotu świadczeń, powiadomiona o nim w trybie art. 10 k.p.a., z reguły będzie zgłaszać wnioski, które pozwalają na rozważenie możliwości przewidzianych w ust.9 art. 30 ustawy. W realiach niniejszej sprawy organy nakładając na skarżącą obowiązek zwrotu nienależnie pobieranego świadczenia w ogóle nie wzięły pod uwagę jej sytuacji rodzinnej, mimo że T.L. wielokrotnie w toku postępowania akcentowała zarówno trudną sytuację materialną swojej rodziny, jak również osobistą związaną z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Ze złożonych przez nią dowodów zdaje się wynikać, iż jedyną przyczyną zawarcia umów o dzieło (a więc podjęcia pracy) była konieczność zmniejszenia zadłużenia wobec wspólnoty mieszkaniowej. Świadczy to niezbicie, iż znajdowała się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Powzięcie tych informacji obligowało organy do dokonania ustaleń, czy w świetle sytuacji rodzinnej skarżącej obciążenie ją dodatkowymi zobowiązaniami finansowymi, zwłaszcza tak znacznymi, nie będzie stanowić zagrożenia dla możliwości egzystencji jej rodziny lub uniemożliwi rodzinie skarżącej zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych, w tym także wynikających z potrzeby mieszkania, zapewnienia pożywienia, odzieży itp. Organ pierwszej instancji w ogóle zaś takich ustaleń nie dokonał, zaś organ odwoławczy dostrzegł wprawdzie wniosek skarżącej o umorzenie nienależnie pobranych kwot zawarty w odwołaniu od decyzji organu I instancji, ale odesłał skarżącą na drogę odrębnego postępowania. Takie stanowisko jest niezasadne. Zignorowanie przez organy wniosku skarżącej oznacza, iż organy nie odniosły się do wszystkich aspektów sprawy, co nie pozwala na ocenę, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniała szczególna sytuacja rodzinna skarżącej, która predysponowała ją do skutecznego ubiegania się o umorzenie zobowiązania. Unormowanie zawarte w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych bezsprzecznie jest przykładem instytucji uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Nie zwalnia to jednak organu z obowiązku należytego zgromadzenie i zanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowego ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wskazane wyżej naruszenia procedury administracyjnej, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w sposób istotny wpłynęły na wynik sprawy, co powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 §1 pkt1 c oraz art. 135 p.p.s.a.. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy ustalą właściwy okres, za który mogą domagać się od skarżącej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oraz dokonają szczegółowych ustaleń dotyczących sytuacji rodzinnej skarżącej, w świetle których ocenią zasadność umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, po czym w uzasadnieniach swoich decyzji szczegółowo przedstawią motywy zajętego stanowiska. P.Pie.