II SA/Łd 678/16

Dnia 9 marca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 – dalej jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] wpłynął wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanału sanitarnego z odejściami bocznymi i przebudową kolizji w ul. A i B w Ł. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. wskazując na art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy ustalił dla A Sp. z o.o. warunki i zasady zagospodarowania terenu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie opisanego kanału sanitarnego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem, iż za cel publiczny uznaje się budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowanie. Z kolei z art. 2 pkt 5 ustawy wynika, że za cechę niezbędną takiej inwestycji należy uznać jej co najmniej lokalne znaczenie. Reasumując organ stwierdził, iż sieć będąca przedmiotem wniosku będzie stanowić nowy element istniejącego ogólnodostępnego uzbrojenia. Niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego, która podlega procedurze uzyskania decyzji opisanej w art. 50 ust. 1 ustawy. W niniejszej sprawie przeprowadzone zostało postępowanie poprzedzające wydanie decyzji: o wszczęciu postępowania powiadomiono inwestora i właścicieli zarządzających terenem, nadto zamieszczono informacje na tablicach ogłoszeń w formie obwieszczenia, także w organie prowadzącym i na stronie internetowej organu. Strony postępowania nie zgłosiły wniosków i uwag. Organ uzyskał wymagane uzgodnienia (milczące od zarządcy drogi) i po ustaleniu, że inwestor przedłożył wymaganą dokumentację oraz po przeprowadzeniu postępowania stosownie do zapisów art. 53 ustawy, organ I instancji pozytywnie rozpoznał wniosek wydając opisaną wyżej decyzję z dnia [...] wobec uznania, że inwestycja spełnia łącznie warunki określone w ustawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. zaznaczając, iż składa odwołanie w zakresie dotyczącym lokalizacji przyłącza do działki nr ewid. 43/1, oraz samowolnego przesunięcia granic własności frontu działki strony na załączniku graficznym do decyzji. Odwołujący wyjaśnił, iż posiada aktualną, prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej nr 43/1 i decyzję z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami. W załączniku graficznym do decyzji pokazano linię zabudowy usytuowaną w odległości 4,5m od istniejącego frontu działki strony, co z uwagi na zabudowę istniejącą w głębi terenu pozwala na lokalizację nowych obiektów. Z kolei załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji wskazuje, ze granica działki odwołującego zostanie wycofana na głębokość około 2,5m w głąb działki, co jest w sprzeczności z wcześniej wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy z 2012 roku. Odwołujący zaznaczył, iż poniósł już koszty na opracowanie dokumentacji projektowej uwzględniające wcześniejsze parametry określone decyzją. Nadto odwołujący zwrócił uwagę, iż przesunięcie granicy dotyczyłoby tylko działki strony, działki sąsiednie z prawej strony o nr 121 i 119 mają pozostawiony stan prawny granic w stanie dotychczasowym. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie Kolegium przytoczyło szereg przepisów, w oparciu o które organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Dalej wskazano, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzedza postępowanie wyjaśniające polegające na przeprowadzeniu analizy dwóch elementów: po pierwsze warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych a nadto analizę prawną i faktyczną, dotyczącą terenu inwestycji. Wynik pierwszej z analiz odpowiedzieć ma na pytanie, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności z regulacjami zawartymi w ustawach szczególnych, a także aktach wydanych na ich podstawie. Drugim elementem analizy jest stan faktyczny i stan prawny nieruchomości, na której realizowana ma być inwestycja, co oznacza obowiązek zbadania zgodności inwestycji z prawami podmiotowymi innych osób. W ocenie organu II instancji zebrany materiał dowodowy pozwala uznać, iż analiza taka była przedmiotem badania organu I instancji, aczkolwiek uzasadnienie w tym zakresie jest nader lakoniczne, niemniej nie można uznać, iż postępowanie wymagane przepisami nie zostało dopełnione. Organ I instancji dokonał ustaleń w jakim zakresie będą miały w przedmiotowym przypadku zastosowanie przepisy szczególne. Określono także stan prawny terenu, akta sprawy zawierają wypisy z ewidencji gruntów, na podstawie których ustalono krąg stron postępowania, które powiadomiono o wszczęciu postępowania, a także doręczono wydaną decyzję. Mając na uwadze zarzuty odwołania Kolegium przytoczyło brzmienie art. 52 ustawy wskazując, iż wnioskodawca załączył do wniosku mapy spełniające wymogi ustawy. Organ podkreślił, przytaczając fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, iż żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, po której taka inwestycja będzie przebiegać. Nie ma również możliwości analizowania różnych wariantów przebiegu danej inwestycji, w sytuacji gdy takiej możliwości nie zawiera wniosek inwestora. Ustalenie inwestycji celu publicznego nie polega na analizowaniu różnych wariantów przedkładanych przez uczestników postępowania. Nadto wskazanie planowanej inwestycji należy uznać jedynie za wstępną koncepcję usytuowania, w żadnym natomiast razie koncepcja ta nie może przesądzać o ostatecznej lokalizacji planowanego obiektu, w tym zakresie ocena należy do organu wydającego pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 54 ustawy decyzja lokalizacyjna określa jedynie rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów szczególnych, w tym warunki w zakresie infrastruktury technicznej i wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. Decyzja lokalizacyjna nie przesądza o szczegółach planowanych obiektów, ich formie architektonicznej, obrysie na gruncie, a także usytuowania w stosunku do granic działek oraz innych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie. Kolegium zaznaczyło, iż w niniejszej sprawie nie występuje niezgodność inwestycji z przepisami a tym samym, stosownie do art. 56 ustawy, nie można tym samym odmówić ustalenia lokalizacji dla tej inwestycji celu publicznego. Kolegium wskazało, iż decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, przy czym na jej podstawie inwestor może podjąć dalsze działania, które ograniczą prawo własności innej osoby i to nawet wbrew woli danej osoby w drodze np. późniejszego postępowania wywłaszczeniowego. Jednak zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy w sytuacji, w której decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego spowodowała niemożność lub istotne ograniczenie dalszego korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, może on żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części – art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy. Porządek prawny przewiduje zatem możliwość uzyskania odszkodowania lub żądania od gminy wykupienia części nieruchomości. W skardze do WSA w Łodzi J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego, o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez SKO. Skarżący podtrzymał zarzuty i argumenty odwołania podkreślając, iż zaskarżona decyzja nie odnosi się i nie rozważa podstawowego zarzutu jakim jest naruszenie przez wydanie rozstrzygnięcia prawa własności skarżącego, przez objęcie decyzją lokalizacyjną pasa frontowej części nieruchomości strony na głębokość 2,5m. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, sąd nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych rozstrzygnięć. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanału sanitarnego z odejściami bocznymi i przebudową kolizji w ul. A i B w Ł. Podstawę materialno prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy przywołanej już ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778), a także regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zważyć należy na charakter inwestycji przesądzający o jej kwalifikacji prawnej. Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż ustalając status prawny danej inwestycji należy mieć na uwadze to, że zamierzenia publiczne są uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, co znajduje wyraz m.in. w ułatwieniach proceduralnych, zmniejszonych wymaganiach dotyczących kształtowania ładu przestrzennego, podwyższonej ochronie trwałości decyzji lokalizacyjnej, a zwłaszcza możliwości wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Z tych względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji celu publicznego (por. Aspekty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego, pod red. W. Szwajdlera, Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 89). W piśmiennictwie wskazuje się również, że o publicznym charakterze inwestycji decyduje tylko i wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, jeżeli ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym, krajowym, a nawet międzynarodowym. Uwidacznia się w tym założenie ustawodawcy, że decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dotyczyć będą zawsze inwestycji służących ogólnie pojętemu interesowi publicznemu, w oderwaniu od statusu prawnego inwestora, jednak nie każda inwestycja służąca ogólnie pojętemu interesowi publicznemu będzie realizowana na podstawie decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Wyraźnym zamysłem ustawodawcy jest ograniczenie możliwości wydawania decyzji lokalizacyjnych tak, aby zasadą było wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, które z kolei podlegają daleko idącym ustawowym rygorom. Rygorom tym nie podlega decyzja lokalizacyjna, która ma charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że obejmuje ściśle wyliczony katalog inwestycji o znaczeniu publicznym (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 406). Założenia, o których mowa wyżej, znajdują odzwierciedlenie w definicji inwestycji celu publicznego (art. 2 pkt 5 ustawy), z której wynikają dwa warunki, które muszą zostać spełnione kumulatywnie, aby dane przedsięwzięcie budowlane mogło zostać uznane za inwestycję celu publicznego, mianowicie: – dana inwestycja powinna mieć znaczenie lokalne lub ponadlokalne, – przedmiot inwestycji powinien mieścić się w wyliczeniu celów publicznych, zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Niewątpliwie organy prawidłowo uznały, że planowana inwestycja polegająca na budowie kanału sanitarnego z odejściami bocznymi i przebudową kolizji w ul. A i B w Ł. wskazany warunek spełnia, stanowiąc element istniejącego ogólnodostępnego uzbrojenia terenu. Wskazany przedmiot inwestycji mieści się również w katalogu celów zawartych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie wskazało Kolegium, zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za cel publiczny uznaje się budowę i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Tym samym warunki wynikające z art. 2 ust. 5 ustawy uznać należało za spełnione, co przesądza o prawidłowości kwalifikacji rzeczonej inwestycji. Powyższa kwalifikacja determinuje sposób procedowania poprzedzający wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w szczególności zakres analizy określony art. 53 ust. 3 ustawy. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu Kolegium, które dostrzegając pewną lakoniczność stanowiska organu I instancji w tej mierze, mankament ten tym samym wyeliminowało. W oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty zgodzić należy się bowiem ze stanowiskiem organu, że przeprowadzona w sprawie analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wykazała, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, w szczególności z przepisami odrębnymi. W toku postępowania dokonano również niezbędnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 56 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może przy tym stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji, czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z ustawą o planowaniu oraz przepisami ustaw szczególnych, to organ jest obowiązany wydać w sprawie decyzję pozytywną. Taka też sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodzić należy się również z poglądem organu, że nie jest on uprawniony do analizowania zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji, tj. jej proponowanego przebiegu (por. przywołany przez organ wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1634/12). Odnosząc się do zarzutów skargi, przede wszystkim stwierdzić jednoznacznie należy, że choć decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć daleko idące konsekwencje, to jednak sama w sobie prawa własności nie narusza. Tym samym argument skarżącego dotyczący naruszenia jego prawa własności poprzez zajęcie pasa frontowej części nieruchomości na głębokość 2,5m nie jest zasadny. W oparciu o analizę dokumentów zgromadzonych w sprawie trudno podzielić stanowisko strony, gdyż z mapy stanowiącej załącznik do wniosku, a potem do decyzji wynikają tylko granice terenu objętego wnioskiem, co nie jest równoznaczne z jakimkolwiek zajęciem nieruchomości skarżącego. Zarzut o naruszeniu prawa własności skarżącego nie znajduje również potwierdzenia w dokumentach złożonych przez stronę. W szczególności w załączniku do oświadczenia, dołączonym przez skarżącego do odwołania, wrysowano pas z frontu działki (być może, tak jak wskazuje to skarżący o szerokości około 2,5m) niemniej zaznaczono, że teren ten ma być przeznaczony na poszerzenie drogi, ale jest to już, co należy podkreślić, zupełnie inna inwestycja celu publicznego, nie objęta kwestionowaną decyzją. Tym samym, podnoszony przez skarżącego zarzut nie może odnieść skutku w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe motywy, i nie znajdując akceptacji dla podnoszonych zarzutów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. AC