II SA/Łd 68/06

Dnia 11 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant ref. sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 roku sprawy ze skargi H. Ś. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę II SA/Łd 68/06 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Starosta [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z obiektami i urządzeniami technicznymi na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. A w S., do czasu zakończenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...], dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia Starosta [...] podniósł, iż postępowanie w powyższej sprawie wszczęte zostało w dniu 9 czerwca 2003 r. na wniosek Związku Komunalnego Gmin "B" w K. Postępowanie w powyższej sprawie jest obecnie kontynuowane przez Starostę [...] zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zawartymi w wyroku z dnia 17 marca 2005 r. , sygn. akt II SA/Łd 1944/03. W dniu 28 września 2005 r. do Starosty [...] wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. dotyczące wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [..] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie Starosty [...] ostateczne rozstrzygnięcie Kolegium w przedmiocie ważności decyzji o warunkach zabudowy jest istotnym elementem w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia w postaci stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z obiektami i urządzeniami technicznymi na działce nr ewidencyjny[...] , położonej przy ul. A w S. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł H. Ś. Skarżący wniósł również o wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę stacji przeładunkowej odpadów komunalnych. W uzasadnieniu zażalenia H. Ś. podniósł, iż Starosta [...] wydając zaskarżone postanowienie naruszył w rażący sposób ustalenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) zgodnie z którym "w razie stwierdzenia naruszeń określonych w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Zdaniem skarżącego inwestor – Zarząd Komunalny Gmin "B" nie wykonał w wyznaczonym terminie obowiązku uzupełnienia stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nałożonego na niego postanowieniem Starosty [...] z dnia [..]Skarżący wskazał, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek odmowy wydania pozwolenia na budowę w przypadku nie dotrzymania warunków postanowienia o uzupełnieniu wniosku, jest obligatoryjny. Skarżący zarzucił jednocześnie bezczynność Starosty[...], który zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie, mimo oczywistych przesłanek określonych w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz nie zastosował się do ustaleń art. 100 k.p.a. Zdaniem H. Ś. zgodnie z ustawą Prawo budowlane oraz z ustawą o Zagospodarowaniu przestrzennym, Starosta [..] winien po stwierdzeniu niezgodności pomiędzy miejscowym planem, a decyzją o warunkach zabudowy (inny nr działki), sprawę przedstawić organowi właściwemu do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto skarżący podniósł, iż pismem z dnia 26 września 2005 skierowanym do Starosty Powiatu [...] wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji odmawiającej Zarządowi Komunalnemu Gmin "A" z siedzibą w K. udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Do dnia wniesienia zażalenia nie otrzymał na to pismo odpowiedzi. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego nie zaszła możliwość zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] podniósł, iż z akt sprawy wynika, że nie ma podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynik postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w przedmiocie stwierdzenia legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym ma powstać stacja przeładunkowa odpadów komunalnych, ma wpływ na wynik postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Starosta [...] słusznie więc wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał nadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. ustalającej warunki zabudowy dla stacji przeładunkowej odpadów. W dniu 21 października 2005 r. Starosta [...] wystąpił pisemnie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z zapytaniem, czy aktualnie prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, które mogłoby mieć wpływ na wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. po ustąpieniu przyczyny, która była podstawą zawieszenia postępowania Starosta [...] powinien niezwłocznie podjąć zawieszone postępowanie. W kwestii pozostałych zarzutów zażalenia Wojewoda [...] podniósł, iż istotą przedmiotowego postępowania jest ocena zasadności zaskarżonego postępowania, natomiast okoliczności podniesione w zażaleniu zarzucające bezczynność Starosty [...] będą analizowane na wniosek skarżącego w odrębnym postępowaniu. H. Ś. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, iż zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego jego zażalenia zostały rozpatrzone niestarannie i pobieżnie. Konieczność rozstrzygnięcia legalności decyzji o warunkach zabudowy przez Kolegium, zdaniem skarżącego było sprawą drugorzędną. Rozstrzygnięcie sprawy powinno bowiem nastąpić w oparciu o treść postanowienia Starosty [...] z dnia [...], którym nałożono na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a z którego to obowiązku inwestor się nie wywiązał. Skarżący zaznaczył również, iż do dnia wniesienia skargi inwestor nie złożył w Starostwie Powiatowym w S. decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę do czego był zobowiązany między innymi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2005r.; pozwolenia wodnoprawnego oraz oceny wpływu przedsięwzięcia na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich. Pomimo, iż Wojewoda [...] potwierdza zarzuty pod adresem Starosty[...], uchyla się od obowiązku wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz obraża ustalenia art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, jak również zezwala inwestorowi na działanie ponad prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji przeładunkowej odpadów komunalnych wraz z obiektami i urządzeniami technicznymi. Powyższe postanowienie o podjęciu postępowania zostało uchylone, między innymi na skutek zażalenia H. Ś., postanowieniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [..] z uwagi na to, iż podjęcie postępowania było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić jedynie w przypadku toczącego się postępowania, którego dalszy tok uzależniony jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wynik postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w przedmiocie stwierdzenia legalności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji przeładunkowej odpadów komunalnych, ma wpływ na wynik postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę tego obiektu z uwagi na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i innymi wymogami wynikającymi z przepisów odrębnych. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedza wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i warunkuje jej byt w obrocie prawnym. W tym też znaczeniu jest ona zagadnieniem wstępnym, które wymaga ostatecznego rozstrzygnięcia w stosunku do toczącego się postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Starosta [...] zasadnie więc wydał postanowienie Nr [..] z dnia [...] o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , które zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] Wypada w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1998 roku w sprawie I SA 1874 / 97 ( LEX Nr 45706 ) w którego tezie czytamy: "Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym" . Bez wątpienia występuje w sprawie niniejszej związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, oraz są spełnione pozostałe przesłanki, co zostało omówione we wcześniejszych wywodach. Jako, że sądy administracyjne rozpoznając skargi na decyzje ( postanowienia ) organów administracji, biorąc jako punkt odniesienia, dla potrzeb dokonywanej kontroli stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonego aktu, przeto w sprawie niniejszej zaistniała możliwość merytorycznego jej rozpoznania. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, w sprawie są w ocenie Sądu zdarzenia zaistniałe po dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w postaci podjęcia postanowieniem zawieszonego postępowania, a następnie uchylenie tego postanowienie w trybie kontroli instancyjnej. Strona ma prawo oczekiwać merytorycznego rozstrzygnięcia przez Sąd swej skargi, która tylko pozornie wydaje się być bezprzedmiotowe. Orzeczenie Sądu w takiej sytuacji może niekiedy również warunkować ewentualną przyszłą odpowiedzialność za powstałą szkodę. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie, na gruncie obecnego stanu prawnego jest prawidłowe, wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały, ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.