II SA/Łd 681/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Tomasz Naraziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z Funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J. K. – Kancelaria Adwokacka w Ł., ul. [...] kwotę 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zawierającą w sobie kwotę należnego podatku od towarów i usług. W dniu 10 maja 2006 roku L.Z. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosiła 22,74 ha. Organ przeprowadził kontrolę administracyjną wniosku, w wyniku której ustalono nieprawidłowości dotyczące deklarowanych przez producenta rolnego powierzchni działek ewidencyjnych nr 566, 568 oraz 575/5 oraz położonych na nich działek rolnych X i W. W dniu 4 października 2006 roku wnioskodawca złożył korektę wniosku, w następstwie której łączna powierzchnia gruntów rolnych wyniosła 22,34 ha. W dniu 25 października 2006 roku w gospodarstwie rolnym producenta została przeprowadzona przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR kontrola całego gospodarstwa rolnego metodą inspekcji terenowej. W wyniku kontroli stwierdzono, że: działki rolne o identyfikatorach A, B, C, E, F, G, H, I, J, U, Z, AC, AB nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej i nie jest na nich prowadzona działalność rolnicza, nadto iż powierzchnia działki rolnej T jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku i wynosi 0,33 ha. Kontrolujący sporządzili zdjęcia potwierdzające powyższe ustalenia. Kontrola ONW w zakresie wymagań prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie została przeprowadzona. W uwagach dotyczących kontroli ONW został zamieszczony zapis wskazujący, że producent odmówił współpracy podczas wykonywania czynności kontrolnych. Wnioskodawca nie podpisał protokołu z czynności kontrolnych. Ponowna kontrola administracyjna wniosku L.Z. wskazała na nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek ewidencyjnych nr 184, 1/1 i 1/2 i położonych na nich działek rolnych J i A. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy w dniu [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ I instancji wskazał, iż przyczyną odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji, były wyniki kontroli na miejscu, która stwierdziła, iż na działkach rolnych A, B, C, E, F, G, H, I, J, U, Z, AC, AB nie jest prowadzona działalność rolnicza i nie one są utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Organ I instancji ustalił, iż w przypadku: Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO): 1) powierzchnia zgłoszona we wniosku wynosiła 22,74 ha, 2) powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wyniosła 12,55 ha, 3) procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu wyniosła 81,20 %. W związku z powyższym, na podstawie art. 138 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. (WE) z 2004 r. nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1-84 ze zm.), organ I instancji odmówił przyznania płatności JPO i UPO oraz nałożył na wnioskodawcę sankcje trzyletnie w wysokości: 1) Jednolita Płatność Obszarowa 2815,29 zł, 2) Uzupełniająca Płatność Obszarowa 3194,06 zł. W dniu [...] roku L.Z. wniósł odwołanie, w którym wskazał numer dokumentu [...], znak sprawy [...], nr decyzji [...] i jej przedmiot oraz rozstrzygnięcie: decyzja odmawiająca przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W uzasadnieniu podniósł, iż powyższa decyzja jest niesprawiedliwa oraz że jego rodzina nie posiada innego źródła utrzymania. Decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] roku o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 2 pkt 22, art. 23, art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 2, art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. (WE), Nr L 141 30 kwietnia 2004 roku, str.18-58, ze zm.), art. 136, art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia z 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 roku, str. 1 ze zm.), art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217), art. 2, art. 3 ust. 2, art. 3a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, nr 42, poz. 386, nr 148, poz. 1551, Dz. U. z 2006 r., nr 50, poz. 361, nr 92, poz. 638), § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lutego 2005 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 roku (Dz. U. z 2006 r. nr 42 poz. 280), § 1 ust. 1, § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. z 2004 roku Nr 65, poz.600 ze zm.: Dz. U. z 2005 r. Nr 36, poz. 326, Nr 80, poz.702). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. 2004 r. nr 6, poz. 40, nr 42, poz. 386, nr 148, poz. 1551, Dz. U. 2006 r. nr 50, poz. 361, nr 92, poz. 638). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy, płatności przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż l ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Stosownie do art. 2 pkt 4 ustawy wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni gruntów rolnych i stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż na części działek rolnych skarżącego (A, B, C, E, F, G, H, I, J, U, Z, AC, AB) nie jest prowadzona działalność rolnicza i nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej. Dowodem stwierdzonych nieprawidłowości do protokołu z czynności kontrolnych są załączone zdjęcia wykonane w dniu przeprowadzenia kontroli, na których są widoczne działki rolne porośnięte wysoką nieskoszoną trawą i krzewami, zachwaszczone oraz zadrzewione. W przypadku działki rolnej T stwierdzono, iż powierzchnia faktyczna działki jest mniejsza od powierzchni deklarowanej we wniosku i wynosi 0,33 ha. Łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, stwierdzona w wyniku kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej 12,55 ha. Procentowa różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu wyniosła 81,20 %. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, "(...) jeśli obszar zadeklarowany we wniosku o jednolite dopłaty przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, do obliczania pomocy zostanie zastosowana obszar zatwierdzony dla tej grupy upraw. "Natomiast zgodnie z art. 2 pkt. 22 "obszar zatwierdzony": oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy (...)". W ocenie organu w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie znajduje art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, zgodnie z którym z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a wyznaczonym obszarem w rozumieniu art. 2 punkt 22 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30 % wyznaczonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. W związku z powyższym odmówiono wnioskodawcy płatności z tytułu JPO oraz nałożono sankcje trzyletnie w wysokości 2815,29 zł. Wysokość sankcji stanowi iloczyn różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną -10,19 ha (22,74 ha - 12,55 ha = 10,19 ha) oraz stawki płatności JPO w 2006 roku - 276,28 zł (10,19 ha x 276,28 zł = 2815,29 zł). W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej za 2006 organ II stwierdził, iż stosownie do treści art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jeżeli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym przekracza 50 % rolnik jest wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a obszarem zatwierdzonym. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, o których mowa w tytułach III i IV rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, pozostałe saldo zostaje anulowane. W związku z powyższym odmówiono wnioskodawcy płatności z tytułu UPO oraz nałożono sankcje trzyletnie w wysokości 3194,06 zł. Wysokość sankcji stanowi iloczyn różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną -10,19 ha (22,74 ha - 12,55 ha = 10,19 ha ) oraz stawki płatności UPO w 2006 roku - 313,45 zł (10,19 ha x 313,45 zł = 3194,06 zł). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zastosował sankcje wynikające z zawyżenia powierzchni działek rolnych. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo zastosował sankcje wynikające z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale l nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie do co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji. Zgodnie z art. 68 ust. 1 wskazanego rozporządzenia "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale l, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłości. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji miał podstawy, aby wykluczyć z przyznania płatności działki rolne, na których nie była prowadzona działalność rolnicza i które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy warunkiem uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest utrzymanie działek rolnych zgłoszonych do płatności w dobrej kulturze rolnej. Minimalne wymagania dotyczące utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Organ odwoławczy ocenił, iż wykonane podczas kontroli na miejscu zdjęcia na działkach rolnych A, B, C, E, F, G, H, I, J, U, Z, AC, AB, wskazują, iż działki te nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej i nie były użytkowane rolniczo. Ustosunkowując się do argumentacji strony zawartej w oświadczeniu z dnia 17 maja 2007 roku, organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawca składając podpis na ostatniej stronie wniosku o przyznanie płatności oświadczył, iż znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń. W ocenie organu odwoławczego skarżący miał świadomość, iż zadeklarowane przez niego grunty nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej, a deklaracja wniosku o przyznanie płatności z dnia 10 maja 2006 roku nie odzwierciedlała stanu faktycznego. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie, nie znajduje zastosowania wskazany wcześniej art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie, nie zostały spełnione warunki, które obligowałyby organ I instancji do odstąpienia od nałożenia sankcji. Złożony przez wnioskodawcę wniosek nie był zgodny ze stanem faktycznym, czego dowodem są wyniki kontroli na miejscu oraz wprowadzona przez wnioskodawcę korekta powierzchni działek rolnych. Organ odwoławczy stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego strona nie wykazała, iż jest niewinna stwierdzonych nieprawidłowości. Organ odwoławczy nie kwestionuje faktu posiadania przez skarżącego gruntów rolnych o powierzchni 23 ha, niemniej jednak okoliczności faktyczne sprawy wskazują, iż część tych gruntów nie kwalifikuje się do objęcia płatnościami bezpośrednimi. Organ II instancji stwierdził, że uzasadnienie decyzji I instancji nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., zawiera bowiem braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, uchybienia te nie mają jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż stwierdzone podczas kontroli na miejscu nieprawidłowości oraz wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku i złożonej korekty spowodowały, iż nie mogły zostać L.Z. przyznane żadne płatności na rok gospodarczy 2006, a procent zawyżenia stanowił podstawę do nałożenia sankcji. Organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji uznając, że rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R.u jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również z punktu widzenia celowości. Na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. [...] roku, Nr [...] L.Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniósł, iż nałożona na niego kara jest niesłuszna i niesprawiedliwa. Skarżący wniósł o "anulowanie" sankcji z powodu wystarczającej wiedzy na temat zasad przyznawania dopłat bezpośrednich gruntów rolnych. Skarżący oświadczył, iż po raz pierwszy składał wniosek o dopłaty i nie wiedział, iż we wniosku należy wyszczególnić tylko te grunty, które utrzymane są w dobrej kulturze rolnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Oznacza to, że Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd dostrzegł uchybienie, które musi skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na wstępie należy przypomnieć dwie zasady, które rządzą postępowaniem administracyjnym, tj. zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (zasada dwuinstancyjności postępowania). Przepis art. 16 § 1 kpa stanowi natomiast, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (zasada trwałości decyzji ostatecznych). Pierwsza z wymienionych zasad oznacza, iż każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozpatrzeniu przez organ II instancji (B. Adamiak w: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 81). Z zasadą dwuinstancyjności postępowania powiązana jest zasada trwałości decyzji. Przytoczony art. 16 § 1 kpa zawiera definicję decyzji ostatecznej, stanowiąc iż są to decyzji od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, iż odwołanie nie służy w następujących sytuacjach: 1) od decyzji wydanych przez organ II instancji, 2) od decyzji wydanych w postępowaniu jednoinstancyjnym stanowiącym wyjątek o zasady dwuinstancyjności, 3) jeżeli strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania i termin nie został stronie przywrócony (B. Adamiak w: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 85). Prócz sytuacji wskazanych powyżej można wskazać jeszcze jedną. Otóż decyzja organu I instancji stanie się ostateczna, jeśli strona z jakichkolwiek powodów nie skorzysta z prawa do wniesienia odwołania. Przypomnieć wreszcie wypada, iż o ile postępowanie administracyjne przed organem I instancji wszczęte być może w dwojaki sposób, tj. na skutek wniosku strony bądź z urzędu, to postępowanie odwoławcze może zostać zainicjowane tylko i wyłącznie przez stronę. Powyższe wnioski wypływają z treści art. 61 § 1 kpa, który stanowi iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu oraz treści art. 127 § 1 kpa, w myśl którego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Lektura powyżej przywołanych przepisów prowadzić musi do konstatacji, iż decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu I instancji nie będącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1990r. sygn. akt III SA 647/90 opubl. Wspólnota 1991/36/21. Z powyższym korespondują wnioski i poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1984r. sygn. akt II SA 2048/83 opubl. ONSA 1984/1/51 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 1996r. sygn. akt SA/Wr 477/95 opubl. LEX nr 26724. W obu przywołanych orzeczeniach Sąd podkreślił, iż wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. W ocenie Sądu wada ta polega na rażącym naruszeniu przywołanej na wstępie rozważań zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa i art. 127 § 1 kpa oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. Do tak określonego naruszenia prawa w stopniu rażącym doszło w rozpoznawanej sprawie. W następstwie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącego organ I instancji - Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. wydał w dniu [...] roku decyzję Nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) oraz decyzję oznaczoną nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności w na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Druga z wymienionych decyzji oznaczona została znakiem sprawy [...] oraz numerem dokumentu [...]. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż znajdujące się w aktach administracyjnych odwołanie z dnia [...]. zostało wniesione jedynie od tej właśnie drugiej decyzji orzekającej o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Strona odwołująca się wskazała w odwołaniu zarówno numer tej decyzji, jej znak sprawy i numer dokumentu. Nadto w odwołaniu przytoczono przedmiot decyzji. Wprawdzie w oświadczeniu z dnia 17 maja 2007r., złożonym do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, skarżący wnosił, o uchylenie sankcji i przyznanie dopłat do całej powierzchni gruntów, jednak pismo to nie stanowi odwołania. Przedmiotowe oświadczenie zostało bowiem złożone organowi II instancji, w trybie art. 10 kpa. Wobec braku odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR orzekającej o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych oznaczonej Nr [...], należało przyjąć, iż decyzja ta stała się ostateczna. W konsekwencji wydanie przez Dyrektora Agencji i Restrukturyzacji Rolnictwa w Ł. decyzji z dnia [...]., Nr [...] stanowi rażące naruszenie prawa, zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa i rozwiniętej w art. 127 § 1 kpa oraz zasady trwałości decyzji ostatecznych przewidzianej w art. 16 § 1 kpa. Na powyższą ocenę nie ma wpływu okoliczność, iż organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Do rażącego naruszenia prawa może dojść na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, prawa procesowego jak i przepisów prawa ustrojowo - kompetencyjnego. Tak więc naruszenie to jest rozumiane bardzo szeroko. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 1399/05 – LEX Nr 243791 , w którego tezie Sąd wyraził następujący pogląd " Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy". Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego dla skarżącego na zasadzie prawa pomocy, Sąd postanowił na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Sąd odstąpił od orzeczenia, na podstawie art. 152 p.p.s.a., w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji mając na uwadze, iż przedmiotowa decyzja nie nakłada na stronę obowiązku, który podlegałby wykonaniu.