II SA/Łd 685/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Agata Brolik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją wydaną w dniu [...] nr [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł., ustalił miesięczną opłatę za pobyt Z. K. w domu pomocy społecznej w ten sposób, że zobowiązał Z. K. do jej ponoszenia w wysokości 70% dochodu netto, tj. w kwocie [...] zł., obligatoryjnie zwolnił syna pensjonariuszki – J. K. z obowiązku jej ponoszenia oraz zobowiązał Miasto Ł. do ponoszenia wspomnianej opłaty w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca. Organ wskazał jednocześnie, iż opłatę Z. K. w domu pomocy społecznej ustalił od dnia 1 marca 2008r. do "zmiany sytuacji dochodowej". W motywach rozstrzygnięcia podniesiono, iż na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, zaświadczeń lekarskich oraz opinii dotyczącej stopnia sprawności psychofizycznej Z. K. ustalono, że nie może ona samodzielnie funkcjonować i wymaga całodobowej opieki. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję nr [...], którą skierował skarżącą do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, umieścił Z. K. w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym w Ł. i ustalił opłaty za jej pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 70% jej dochodu netto. Od powyższej decyzji odwołanie złożył syn skarżącej – J. K. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższe rozstrzygnięcie J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 28 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 714/06 uchylił zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej opłat za umieszczenie skarżącej w domu pomocy społecznej. W następstwie powołanego orzeczenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...], przekazując sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...], Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu opłaty za pobyt Z. K. w Centrum Rehabilitacyjno – Opiekuńczym Domu Pomocy Społecznej w Ł., przy ul. P. nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania J. K., rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], zaś skarga na wspomnianą decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 stycznia 2008r., sygn.akt II SA/Łd 852/07. Ponowne wydanie decyzji z dnia [...], w tym samym przedmiocie, organ I instancji uzasadnił zmianą dochodu skarżącej oraz koniecznością ustalenia sytuacji osobistej i majątkowej osób zobowiązanych do alimentacji. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał brzmienie art. 60 ust. 1, 2 i 3, art. 62 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 2a, art. 103, art. 1204, art. 109, art. 106 ust. 5, ust. 3b, ust. 4 i art. 107 ust. 3 i 4 oraz art. 6 pkt 15 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 z późn. zm.) oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2007 r. nr 48 poz. 320). Wskazał, że skarżąca otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS w wysokości [...] zł netto, zaś 70% dochodu netto wynosi [...] zł. Od powyższej decyzji J. K. wniósł dwa odwołania, działając w imieniu własnym (odwołanie z dnia 14 maja 2008r.) oraz jako pełnomocnik matki – Z. K. (odwołanie z dnia 26 maja 2008r.). W obu podnosił, iż nie jest zadowolony z treści decyzji oraz pominięcia kwestii niezastosowania częściowej odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej, wnioskowanej w treści wywiadu środowiskowego. Ponadto opisał złe, jego zdaniem, warunki, w których przebywa matka, a także fakt, że finansowanie zakupu leków na jej potrzeby następuje z jej renty oraz funduszy J. K. Wskazał również, iż znacznym obciążeniem jest także osobisty zakup żywności, ponieważ jakość żywności zapewnianej przez dyrekcję placówki, w której przebywa Z. K., wielokrotnie była kwestionowana przez służby sanitarne, a jej podawanie skutkowało dolegliwościami żołądkowo – jelitowymi. Podniósł, że w placówce nie realizuje się w sposób należyty usług opiekuńczo – pielęgnacyjnych oraz nie wykonuje się wobec jego matki rehabilitacji leczniczej, zleconej po hospitalizacji w 2006 r., jak również nie udziela się jej pomocy medycznej. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), art. 54 ust. 1, art. 60, art. 61 ust. 2, art. 6 pkt 4, art. 8 ust. 3, art. 61 ust. 2 pkt 2 a, ust. 3, art. 62 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 64 art. 104 ust. 1, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 3 i 4, art. 109 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, iż czyni to po rozpatrzeniu odwołania "wniesionego przez J. K. (...), działającego w imieniu matki (...) Z. K.". W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że odwołująca otrzymuje świadczenie rentowe z ZUS w wysokości [...] zł netto, natomiast 70% jej dochodu netto stanowi opłatę za pobyt w domu opieki społecznej. J. K. otrzymuje dochód, który po przeliczeniu jest niższy niż 250% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2a, wyliczonego zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej i tym samym brak jest podstaw do naliczenia odeń odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Ponadto Kolegium podniosło, że decyzje o zwolnieniu z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są decyzjami uznaniowymi, zaś udzielanie całkowicie lub częściowo zwolnień jest instytucją wyjątkową, której zastosowanie winny uzasadniać szczególne okoliczności. J. K. składał wniosek o całkowite lub częściowe zwolnienie matki od ponoszenia kosztów pobytu w DPS. Jak wynika z materiałów zgromadzonych w sprawie, stan zdrowia Z. K. mógłby uzasadniać możliwość zwolnienia częściowo lub całkowicie z opłaty, jednakże z uwagi na sytuację finansową Gminy, z budżetu której dofinansowany jest pobyt mieszkańców w domu pomocy społecznej, oraz fakt, że większość pensjonariuszy to osoby przewlekle chore, niepełnosprawne, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. nie ma możliwości zwolnienia pensjonariuszki od ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Kolegium podniosło również, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, w szczególności art. 7 k. p. a. stanowiącego o słusznym interesie strony. Ponadto w ocenie Kolegium, wnikliwe ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej strony, a także właściwe jej ocenienie, nie uzasadnia uszczuplenia należności budżetu państwa w tym celu, by poprawić kondycję dochodową strony. Na powyższą decyzję J. K., działając w imieniu matki – Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze podniósł, że żądana od matki opłata za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia 1 marca 2008 r. jest zbyt wysoka. Ponadto ponownie opisał nieodpowiednie, jego zdaniem, warunki, w których przebywa matka oraz nienależyte świadczenie przez personel domu pomocy społecznej usług opiekuńczo – pielęgnacyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia stanowiska, zawartego w motywach zaskarżonej decyzji. W dniu 5 grudnia 2008 r. do Sądu wpłynęło pismo przygotowawcze J. K., obejmujące szereg załączników w postaci dokumentów oraz zdjęć, na poparcie argumentów podnoszonych przezeń w toku postępowania oraz zawartych w skardze. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, J. K. poparł skargę i sprecyzował, że została ona złożona przez niego w imieniu Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów, zawartych w jej treści. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . W przedmiotowej sprawie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...], ustalającej miesięczną opłatę za pobyt Z. K. w domu pomocy społecznej. Niezależnie bowiem od zarzutów zawartych w skardze Sąd stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji z urzędu, gdyż zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja rozstrzyga ponownie o sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k. p. a. Podnieść należy bowiem, że orzekanie w sprawie już rozstrzygniętej jest rażącym naruszeniem prawa. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu lub zmianie pierwotnej decyzji, w ustalonym przez prawo trybie. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu czy zmianie tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów prawa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata)". (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 895/81, ONSA nr 1, poz. 47). W analizowanej sprawie ustalenie odpłatności za pobyt Z. K. w domu pomocy społeczne dokonane zostało ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] w tym przedmiocie. Skarga na wspomniane orzeczenie została oddalona, prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 23 stycznia 2008r. Oznacza to, iż brak było podstaw do ponownego rozstrzygania kwestii "ustalenia odpłatności" za pobyt skarżącej w domu pomocy społecznej. Opisana wyżej ostateczna decyzja mogła, rzecz jasna, być przedmiotem zmiany lub uchylenia, w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, przy spełnieniu warunków, określonych w tym przepisie. Treść decyzji organów obu instancji nie wskazuje jednak, by przedmiotem rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie była zmiana lub uchylenie, wydanej uprzednio decyzji ostatecznej. W konsekwencji, w obrocie prawnym znalazły się jednocześnie dwie różne decyzje, regulujące kwestię odpłatności za pobyt Z. K. w domu pomocy społecznej, skoro decyzja z dnia [...] nie została formalne uchylona ani zmieniona. Powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wśród całego szeregu rozmaitych przepisów prawa (nierzadko bez związku ze sprawą), również art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, nie może konwalidować opisanej wyżej wadliwości rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to zatem kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Jest to całkiem nowa sprawa administracyjna, której zakres wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (M. Kotulski artykuł "Uwagi na tle zmiany lub uchylenia decyzji z zakresu pomocy społecznej oraz zwrotu świadczeń nienależnie pobranych". Teza nr 5, CASUS 2007/1/26). Biorąc natomiast pod uwagę opisaną wyżej wadę zaskarżonej decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności, bezprzedmiotowe było odnoszenie się do zarzutów skargi, kwestionujących wysokość ustalonej odpłatności. Na marginesie już zatem zauważyć należy, że w omawianej sprawie przymiot strony posiadają zarówno Z. K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie J. K., jak i sam J. K. Oznacza to, że każdemu z nich przysługuje samodzielna legitymacja procesowa, w tym także uprawnienie do składania środków zaskarżenia. Kwestia wspomniana przesądzona została w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 grudnia 2006r., sygn.akt II SA/Łd 714/06 i II SA/Łd 964/06, przyznającym legitymację skargową również J. K. Wniesienie dwóch odwołań, wymagało zatem również formalnego rozpoznania dwóch odwołań. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. A. B.