II SA/Łd 686/12

Dnia 9 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda Lenczewska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku A. N. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji. ko Skargą z dnia 11 czerwca 2012r. A. N. zaskarżyła do sądu administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Pismem z dnia 23 lipca 2012r. pełnomocnik skarżącej wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rodzi następstwa nie tylko w sferze prawa własności wywłaszczonego gruntu, ale dotyczyć będzie całej nieruchomości skarżącej. Wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje poważne zmiany w ukształtowaniu terenu, które skutkować będą zalewaniu nieruchomości skarżącej. Zdaniem skarżącej podjęcie prac budowlanych sprawi, iż na całej nieruchomości wystąpią nieodwracalne zmiany mające negatywne i trwałe skutki. Skarżąca zostanie pozbawiona możliwości wykorzystania swojej własności zgodnie z jej rolnym charakterem, co spowoduje powstanie szkody o znacznej wartości. Ponadto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniony jest zbliżającym się, określonym w zaskarżonej decyzji, terminem na wydanie inwestorowi przez skarżącą nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a także faktycznym rozpoczęciem budowy drogi przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowienie, o którym wyżej mowa sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. - wystąpienia niebezpieczeństwa nastąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podejmuje decyzję o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, ale także uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w powołanym przepisie i z taką sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej ustawa). Wydana na powołanej ustawy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zatwierdza jednocześnie projekt budowlany (art. 11f ust. 1 pkt 7 ustawy). Oznacza to, że przepisy powołanej ustawy mają szczególny charakter względem ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wynika to wprost z art. 11i ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Szczególny charakter ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych podkreśla również art. 11g ust. 3, zgodnie z którym postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Powyższe oznacza, iż przewidziana w art. 61 § 3 p.p.s.a. instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu może dotyczyć tylko i wyłącznie części decyzji, odnoszącej się do konkretnej nieruchomości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca nie wskazała okoliczności uprawdopodabniających zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W treści wniosku skarżąca podniosła, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje poważne zmiany w ukształtowaniu terenu, które skutkować będą zalewaniu nieruchomości skarżącej, w związku z czym podjęcie prac budowlanych sprawi, iż na całej nieruchomości wystąpią nieodwracalne zmiany mające negatywne i trwałe skutki. Ponadto skarżąca zostanie pozbawiona możliwości wykorzystania swojej własności zgodnie z jej rolnym charakterem, co spowoduje powstanie szkody o znacznej wartości. Jednakże poza ogólnymi stwierdzeniami skarżąca nie wykazała, że żądanie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia skargi jest uzasadnione. Należy w tym miejscu wskazać, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek należytego i szczególnego uzasadnienia wniosku, natomiast obowiązkiem sądu jest wszechstronna i wnikliwa ocena argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę, jak również wynikających z akt sprawy. W sytuacji, gdy strona nie wskazuje we wniosku okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub też wskazuje je ogólnikowo, to nie można przenosić ciężaru poszukiwania tych okoliczności na Sąd (por. postanowienie NSA z dnia 23 września 2010r., sygn. akt I OZ 705/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Poza tym, rozpatrując kwestie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, należy także mieć na uwadze nie tylko skutki, jakie wystąpią po stronie skarżącej, ale także skutki, jakie spowoduje rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie dla pozostałych stron i uczestników postępowania (por. postanowienia NSA z dnia 12 września 2007r., sygn. akt II OZ 725/07; z dnia 14 listopada 2007r., sygn. akt II OZ 1122/07 – dostępne w CBOSA). W postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2012r. w sprawie o sygn. akt II OSK 824/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "proces budowlany jest działalnością, która z zasady łączy się z możliwością wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skutki wykonania decyzji, przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, dotyczą jednak przede wszystkim interesów inwestora. To inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Nie należy jednak zapominać, że inwestor miał prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, bowiem kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego - gdyby zaistniała taka konieczność - będzie obciążać właśnie inwestora. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a." (postanowienie dostępne w CBOSA). Oceniając podnoszone przez skarżącą okoliczności należy mieć na uwadze również to, iż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zapewnienia określonych potrzeb społeczności lokalnej (ponadlokanej), zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, jakim jest droga publiczna. Szczególny charakter ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wymaga zatem od wnioskodawcy, aby w sposób przekonujący uprawdopodobnić wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, czego w niniejszym wniosku zabrakło. Nie ma przy tym znaczenia zbliżający się termin na wydanie nieruchomości skarżącej. Należy przy tym także podkreślić, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a w szczególności nie zależy od dostrzeżenia przez Sąd w decyzji wady kwalifikowanej (w postaci rażącego naruszenia prawa). Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania, gdy brak jest podstaw do wyrokowania o zasadności skargi. Na marginesie należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 35a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W ocenie Sądu wstrzymanie inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej – nawet w części – ma na tyle doniosły charakter, iż mogłoby uzasadniać uzależnienie od złożenia przez skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. ko