II SA/Łd 686/12

Dnia 19 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r., nr 193, poz. 1194 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Burmistrzowi O. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej B. – Z. wraz z przebudową istniejącej linii telekomunikacyjnej. W toku postępowania ustalono, iż wnioskiem z dnia 6 grudnia 2011r. Burmistrz O. wystąpił na podstawie art. 11d ust. 1 ustawy o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w m. B. – Z. zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych: 2557, 1234, 1205/1, 1205/2, 1206, 1236, 1207/1, 1208/1, 1212/2, 1213/2, 1213, 1214, 1215, 1216, 1217 (Obręb [...]). Do wniosku załączono wymagane ustawą dokumenty i opinie dotyczące lokalizacji planowanej inwestycji drogowej, a także 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane aktualnym na dzień sporządzenia projektu. Zastrzeżenia do ww. inwestycji złożył E. R. pełnomocnik A. N. (właścicielki działki o nr ewid. 1234). Pismem z dnia 10 lutego 2012r. organ I instancji wyjaśnił, że narożne ścięcie linii rozgraniczającej (skos) wykonano zgodnie z wymaganiami określonymi w § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430 ze zm.), w celu możliwości zaprojektowania normatywnego łuku wyokrąglającego krawędzie jezdni na skrzyżowaniu dróg gminnych oraz zapewnieniu minimalnej widoczności. Zajęcie terenu pod pas drogowy w obrębie skrzyżowania nie wynika tylko z potrzeby wyodrębnienia dodatkowego terenu pod rów przydrożny, lecz przede wszystkim z konieczności dostosowania się do minimalnych szerokości pasa drogowego określonych w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem minimalna szerokość pasa drogowego drogi klasy D zlokalizowanej na terenie zabudowy wynosi 10 m. Ponadto wyjaśniono, że zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Starosta [...] pełni w procesie budowlanym funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie przedłożonych dokumentów. Oznacza to, że nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i technicznowykonawczych inwestycji przedstawionych przez uprawnionych projektantów po dokonaniu przez nich niezbędnych ustaleń o stanie faktycznym terenu objętego projektem. Po dokonaniu oceny przedstawionych dokumentów i stwierdzeniu, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w ustawie, organ I instancji, na podstawie art. 11a ust. 1 i 3, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-3 i ust. 4 pkt 2 oraz art. 20 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 104 K.p.a. udzielił zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł pełnomocnik A. N., który zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 9, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, a także załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony; 2) naruszenie prawa materialnego tj.: – art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w sytuacji, gdy projektowana inwestycja na skutek braku prawidłowo przeprowadzonego odwodnienia spowoduje nadmierne uciążliwości dla skarżącej w postaci zalewania nieruchomości skarżącej przez wodę spływająca z drogi i okolicznych działek; – art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy planowana droga nie powinna mieć charakteru drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i nie można do jej budowy zastosować trybu określonego w art. 1 ust. 1 ustawy; – § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zmniejszenie szerokości pasa drogowego było zasadne ze względu na warunki panujące w rejonie inwestycji oraz konieczność wywłaszczenia nieruchomości. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...], po uprzednim wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących oznaczenia nr działek, na których inwestycja ma być realizowana wyjaśnił, iż przedmiotem inwestycji jest budowa drogi gminnej B.-Z. klasy "D", w gminie O. Zakres zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym obejmuje: wykonanie układu drogowego wraz z przebudową istniejącej linii telekomunikacyjnej, wykonanie nawierzchni drogi z kruszywa, wykonanie zjazdów indywidualnych wraz z nawierzchnią, regulację przebiegu istniejących ogrodzeń. Zdaniem organu II instancji postępowanie administracyjne zakończone wydaniem tej decyzji przeprowadzono zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a odjęcie własności nastąpiło na podstawie ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podkreślił, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter, bowiem upraszcza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy dróg, ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor, stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku w stosunku do przepisów K.p.a. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 ust. 1 ustawy, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren inwestycji). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapa z projektem podziału nieruchomości). Ponadto, na mocy przedmiotowej decyzji, zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji. Następnie organ II instancji stwierdził, iż o wydaniu przedmiotowej decyzji wszystkie strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 11f ust. 3 ustawy. Mając powyższe na względzie, Wojewoda stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa i w związku z powyższym utrzymał ją w mocy. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożył pełnomocnik A. N., podnosząc argumentację wskazaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 19 września 2012 roku pełnomocnicy skarżącej popierali skargę a uczestnicy postępowania: B. C., J. P. i H. B. wnosili o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawie należy zatem brać pod uwagę szczególny charakter inwestycji, która ma znaczenie lokalne i ponadlokalne. Zgodnie z art. 11a ust. 1 powołanej ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Organ administracji nie jest zatem uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 2416/10 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej było przeprowadzonej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wniosek o zgodę na realizację inwestycji drogowej odpowiada wymogom, o których mowa w art. 11d ust. 1 ustawy. Przedłożony projekt budowlany zgodny jest z przepisami ustawy Prawo budowlane, stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy, a wydana przez organ I instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący, że dana droga nie ma charakteru drogi gminnej, a ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie powinna mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Załączona dokumentacja jednoznacznie wskazuje, iż przedmiotem jest inwestycja mająca na celu budowę drogi gminnej. Nie ma w związku z tym znaczenia, że w tym miejscu istnieje droga gruntowa niebędąca drogą publiczną, skoro docelowo ma w tym miejscu powstać nowa droga, która będzie miała status drogi publicznej. Niezasadny jest zarzut, co do zalewania działki skarżącej, bowiem odnosi się on do przyszłych skutków inwestycji, które mają charakter niepewny, zatem odnosi się wyłącznie do określonego interesu faktycznego. Skarżąca nie wskazała jednak, w jaki sposób inwestycja może naruszyć jej uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego. Dodać należy, iż w razie wystąpienia szkody na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji skarżącej będzie przysługiwało roszczenie o naprawienie szkody. Ponadto ustawa przewiduje szczegółowy tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości lub ich części. Nie jest również przekonujący zarzut odnośnie naruszenia § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W toku postępowania organ administracji jednoznacznie wyjaśnił, że narożne ścięcie linii rozgraniczającej (skos) wykonano zgodnie z wymaganiami określonymi w § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia w celu możliwości zaprojektowania normatywnego łuku wyokrąglającego krawędzie jezdni na skrzyżowaniu dróg gminnych oraz zapewnieniu minimalnej widoczności. Zajęcie terenu pod pas drogowy w obrębie skrzyżowania nie wynika tylko z potrzeby wyodrębnienia dodatkowego terenu pod rów przydrożny, lecz przede wszystkim z konieczności dostosowania się do minimalnych szerokości pasa drogowego określonych w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem minimalna szerokość pasa drogowego drogi klasy D zlokalizowanej na terenie zabudowy wynosi 10 m. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia nie tylko uzasadniają wybór przyjętego rozwiązania, ale również potwierdzają wyłączny przywilej inwestora do decydowaniu o kształcie planowanej inwestycji. Co prawda rację należy przyznać skarżącej, że organ odwoławczy bardzo lakonicznie odniósł się do jej zarzutów podniesionych w odwołaniu, jednakże z uwagi na wyjątkowy charakter ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ta okoliczność nie może odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku w postaci uchylenia zaskarżonych decyzji. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, a także w toku postępowania administracyjnego naruszenia przepisów, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. j.m. ----------------------- 3