II SA/Łd 686/18

Dnia 18 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk – Drozda Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi H. T., M. T. i G. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za legalizację budynku gospodarczego 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu J. Z., prowadzącemu Kancelarię Radców Prawnych w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. A. P. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...], którym w oparciu o przepis art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) – powoływanej dalej jako: "ustawa Prawo budowlane", ustalono dla H. B. T. opłatę za legalizację budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wymiarach zewnętrznych po największym obrysie 5,90 m x 13,63 m, w miejscowości D. 52, nr ewid. działki 502, gm. D., kategoria obiektu – II, w kwocie 25.000 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., w związku z wnioskiem W. W. o wszczęcie postępowania w sprawie budynku gospodarczego na nieruchomości w miejscowości D., przeprowadził 20 listopada 2001 r. czynności kontrolne na wskazanej nieruchomości, stwierdzając, że prowadzony jest remont polegający na odbudowie budynku inwentarskiego o wymiarach 5,90 m x 13,70 m, podniesieniu ścian zewnętrznych, wykonaniu stropu żelbetowego na belkach stalowych, konstrukcji dachu dwuspadowego, kryty "onduliną". Obecny podczas oględzin G. T. oświadczył do protokołu, że nie posiada decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie dokonywał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Ustalono dodatkowo, że obiekt zlokalizowany jest przy granicy nieruchomości, a odległość między sąsiadującymi budynkami wynosi 22 cm-28 cm. W dniu oględzin budynek znajdował się w stanie zamkniętym-otwartym bez szczytów nad stropem oraz stolarki okiennej i drzwiowej. Obecna podczas czynności kontrolnych W. W. oświadczyła do protokołu, że roboty budowlane przy fundamentach rozpoczęto w 1999 r., czyli jest to budowa, a nie remont, natomiast G. T. oświadczył, że roboty przy budowie ścian zewnętrznych, stropu i dachu wykonano w 2001 r. W dniu [...] r. organ szczebla powiatowego, bez podejmowania jakichkolwiek dodatkowych czynności, decyzją nr [...] nakazał G. T. w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę budynku gospodarczego (inwentarskiego) realizowanego bez wymaganego pozwolenia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego organ szczebla wojewódzkiego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób umożliwiający ustalenie, jaki zakres robót budowlanych został faktycznie zrealizowany i w jakim czasokresie oraz czy inwestor dopełnił obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił jedynie, że Burmistrz Miasta i Gminy D. w ciągu ostatnich 5-ciu lat nie wydawał pozwolenia na budowę budynku gospodarczego ani też nie przyjmował zgłoszenia na jego realizację przez G. T., a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu G. T. W związku z pismem H. T. organ szczebla podstawowego postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie, zaś w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił własną decyzję z dnia [...] r. nr [...], nakazującą G. T. rozbiórkę budynku gospodarczego i orzekł o nakazaniu M. i H. B. T. rozbiórkę budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wym. 5,90 m x 13,70 m zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 21 stycznia 2010 r. M. i H. T. złożyli w organie szczebla powiatowego wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej tegoż organu nr [...] z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku organ szczebla powiatowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ szczebla wojewódzkiego, na wniosek M. i H. T., stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...], uchylającej własną decyzję z dnia [...] r. nr [...], nakazującą G. T. rozbiórkę budynku gospodarczego i orzekającej o nakazaniu M. i H. B. T. rozbiórkę budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wym. 5,90 m x 13,70 m, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ II instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r. nr [...], którą na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wymiarach 5,90 m x13,70 m wybudowanego w miejscowości D. 52, gmina D. i umorzył postępowanie z wniosku M. i H. B. T., o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ szczebla powiatowego nałożył na H. T. obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu, w terminie do 31 maja 2013 r. Przy piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy D. przekazał do organu I instancji odpis decyzji z dnia [...] r., znak: [...], o warunkach zabudowy. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ szczebla powiatowego wstrzymał w oparciu o normę art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego (inwentarskiego), stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania i nałożył na H. T. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2013 r. dokumentów, o których mowa w przepisach art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Zakreślony termin upłynął bezskutecznie. Pismem z dnia 15 stycznia 2014r. organ I instancji wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów, w wykonaniu postanowienia z dnia [...] r. nr [...] w ostatecznym terminie do 28 lutego 2014 r. W dniu 18 marca 2014 r. do organu szczebla powiatowego wpłynęły żądane dokumenty przekazane przez M., H. i G. T. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. W. P. zgłosiła uwagi co do nieprawidłowości i braków w złożonym projekcie budowlanym. W dniu 16 maja 2014 r. do organu I instancji złożono poprawioną i uzupełnioną dokumentację. W tak ustalonym stanie sprawy organ szczebla powiatowego wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...], którym w oparciu o normę art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu budowy budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wymiarach zewnętrznych 5,90 m x 13,70 m, w miejscowości D. 52, nr ewid. działki 502, gm. D., kategoria obiektu – II, w kwocie 25.000 zł002E Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji uchylił w całości postanowienie organu szczebla powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, że w obrocie prawnym pozostaje nadal decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] nakazująca G. T. rozbiórkę budynku gospodarczego, którego dotyczyło rozstrzygnięcie. Postępowanie w tej sprawie zostało wznowione przez organ szczebla powiatowego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], jednakże nie zostało zakończone, a tym samym rozstrzygnięcie to nie zostało wyeliminowane. Tym samym nie było możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48-49 ustawy Prawo budowlane, bowiem wydawane rozstrzygnięcia dotknięte były kwalifikowaną wadliwością określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji uchylił własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...], natomiast postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił własne ostateczne postanowienie nr [...] z dnia [...]r. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ szczebla powiatowego stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...] r. nr [...], została wydana z naruszeniem prawa i wskazał, że decyzja ta nie mogła zostać uchylona z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ szczebla wojewódzkiego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...], którą na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazano G. T. rozbiórkę budynku gospodarczego (inwentarskiego) zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, wskazując, że badaną decyzją nakazano rozbiórkę budynku gospodarczego (inwentarskiego) G. T., uznając, że był inwestorem przedmiotowej budowy. Jednakże bezspornie jedynym inwestorem był H. T. W przekazanych aktach sprawy znajduje się kopia wyroku Sądu Rejonowego w O., II Wydział Karny z dnia [...] r., sygn. akt [...], którym uznano H.B. T. za winnego tego, że w okresie od czerwca 1999 roku do 20 listopada 2001 roku w miejscowości D., gm. D., woj.[...], bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonał wzniesienia budynku gospodarczego murowanego o wymiarach 5,90 m x 13,70 m, tj. o czyn z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyrok ten jest prawomocny i pozostaje w obrocie prawnym. G. T. nie był również jedynym właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Jak bowiem wynika z treści księgi wieczystej nr [...], współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli M. i H. T. i G. T. Tym samym rozstrzygnięcie zostało nieprawidłowo skierowane wyłącznie do G. T. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], organ szczebla centralnego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 902/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M., H. i G. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że z akt postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. wynika, iż inwestorem spornego budynku gospodarczego był wyłącznie H. T. Pismem z dnia 20 października 2016 r. organ szczebla powiatowego wystąpił do Urzędu Gminy i Miasta w D. o przekazanie uwierzytelnionych kopii decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w D. z dnia [...] r., dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości nr ewid. 502 i 298, natomiast pismem z dnia 24 października 2016 r. z prośbą o informację, czy decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, czy dla terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz czy w gminnym archiwum znajduje się pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku gospodarczego. Organ I instancji sprecyzował, że poszukiwaniami należy objąć okres 1960-1999 oraz wskazał, że dysponuje okładką oryginalną projektu typowego obory zagrodowej [...] z pieczątką podłużną "załącznik do pozwolenia nr [...] [nieczytelne]". Odrębnym pismem z dnia 25 października 2016 r. organ I instancji wystąpił do Archiwum Państwowego w P., Oddział w T. z analogiczną prośbą dotyczącą decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 31 października 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy w D. poinformował, że decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym, dla terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wskazano, że Gmina D. od roku 1973 nie wydawała pozwolenia na budowę budynku gospodarczego stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Przy piśmie z dnia 7 listopada 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy w D. przekazał do organu szczebla powiatowego odpisy dokumentów dotyczących rozgraniczenia działek nr ewid. 502 i 298 w miejscowości D. Natomiast pismem z dnia 9 listopada 2016 r. Archiwum Państwowe w P. poinformowało, że sprawdzono akta: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z lat 1950-1975, numer zespołu 206, sygnatury archiwalne 59, 67; Urzędu Miasta i Gminy w O. z lat 1976-1990, numer zespołu 322, sygnatury archiwalne I/98, 99, 100, 101, 102, 103, 11/134, 135, 136, 137, 138, 139, 140, 141, 142, 143, 144, 145, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152; Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w O. z lat 1956-1972, numer zespołu 392; Gminnej Rady Narodowej w O. z lat 1968-1973, numer zespołu 381; Urzędu Gminy w O. z lat 1973-1975, numer zespołu 400; Starostwa Powiatowego w O., numer zespołu 410; Miejskiej Rady Narodowej i Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w O. z lat 1959-1975, numer zespołu 417; Powiatowej Rady Narodowej w O. z lat 1945-1962, numer zespołu 420; Urzędu Rejonowego w O. z lat 1990-1998, numer zespołu 478. Jednocześnie poinformowano, że na pozwolenie wydane w latach 1960-1999 na budowę budynku gospodarczego (inwentarskiego), usytuowanego na działce o nr ewid. 502 w miejscowości D. 52, gm. D., na nazwisko T. H., M. lub G. nie natrafiono. W dniu 22 listopada 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości, w toku których H. T. oświadczył do protokołu, że wcześniej w tym miejscu przed wojną był wybudowany budynek inwentarski przez jego ojca P. T. o tych samych wymiarach i tej samej wysokości. Był wymurowany z kamienia, posiadał strop drewniany, a dach 2-spadowy z pokryciem z dachówki cementowej. W latach 90 wichura-silny wiatr spowodowała zawalenie się budynku od strony zachodniej. Budynek został rozebrany w części zawalonej i uszkodzonej i został odbudowany z widocznego na ścianach zewnętrznych materiału. Dodatkowo H. T. podniósł, że w aktach sprawy znajduje się okładka oryginalnego projektu zabudowy zagrodowej [...],[...], z pieczątką podłużną, stanowiąca załącznik do pozwolenia na budowę nr[...], prawdopodobnie z 1968 r., na podstawie którego P. T. miał przebudować budynek inwentarski. H. T. oświadczył, że na przebudowę budynku w latach 1993-1998 nie posiada żadnych dokumentów, tj. pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. W. P. podniosła między innymi, że nieprawdą jest, że budynek był odbudowywany w latach 1993-1998, bowiem był wybudowany włącznie z fundamentami w latach 1999 do 2001 r. z różnego rodzaju starych i nowych materiałów budowlanych, co potwierdza również treść wyroku Sądu Rejonowego w O. o sygn. akt [...] oraz mapa pozyskana z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. z operatu [...] przyjęta do zasobu geodezyjnego w dniu [...] r., z której wynika, że przedmiotowy budynek nie istniał 19 sierpnia 1999 r. Dodatkowo podniesiono, że budynek usytuowany jest w odległości 12 cm od granicy nieruchomości, zaś dach dwuspadowy nie jest ścianą - ogniomurem. Organ szczebla powiatowego pozyskał nadto z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zdjęcia lotnicze wykonane w 1973 r. i w 1996 r., z których wynika, że budynek stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, nie istniał w dacie ich wykonywania. Pismem z dnia 9 marca 2017 r. M. i H. T. podnieśli między innymi, że zdjęcia lotnicze, które wnosi W. P. z roku 1980 r., nie mogą stanowić żadnego dowodu w sprawie, gdyż nie są one czytelne, a ponadto nie wykluczają, że na ich działce był budynek przed rokiem 1993. Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji wydał w dniu [...] r. postanowienie nr [...], którym w oparciu o normy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wymiarach zewnętrznych 5,90 m x 13,63 m w miejscowości D. 52, gm. D., na działce o nr ewid. 502 i nałożył na H. T. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2017 r. Po przeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego, zainicjowanego zażaleniem H. T., organ szczebla wojewódzkiego postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 505/17, oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że nie ulega wątpliwości, iż budowa budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wymiarach zewnętrznych 5,90 m x 13,63 m w miejscowości D. 52, gm. D. na działce o nr ewid. 502, była samowolą budowlaną. Jednocześnie Sąd podkreślił, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie. Okoliczność samowolnego zrealizowania obiektu jednoznacznie potwierdza analiza obszernego, zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, na który składa się nie tylko fakt nielegitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem na budowę, kwerendy oraz wyrok sądu karnego w tym zakresie, ale również analiza dokumentów: map geodezyjnych, zdjęć lotniczych i oświadczeń stron składanych w toku postępowania. W dniu 28 sierpnia 2017 r. zobowiązany złożył w organie szczebla powiatowego cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się już w aktach organu I instancji. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], w oparciu o przepisy art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane ustalił dla H. T. opłatę za legalizację spornego budynku gospodarczego (inwentarskiego) w kwocie 25.000zł. W zażaleniu na powyższe postanowienie (zatytułowanym: "odwołanie") M. T., H. T. i G. T. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie sprawy oraz naruszenie przepisów art. 49 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie do robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie budynku gospodarczego. Nadto H. T. w drodze odrębnego podania zatytułowanego "zażalenie" zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 10, art. 75, art. 81 k.p.a. oraz art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki ustalenia opłaty za "lokalizację" budynku gospodarczego, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, iż nie nastąpiła budowa bez pozwolenia, a jedynie drobne poprawki w wyniku zniszczeń przez wichurę. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Zgodnie bowiem z normą art. 6 ust. 3 ustawy zmieniającej z dnia 20 lutego 2015 r. do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Dalej organ II instancji, w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wyjaśnił zasady ustalania opłaty legalizacyjnej, a następnie stwierdził, że organ stopnia powiatowego, prowadząc w przedmiotowej sprawie postępowanie legalizacyjne, zobowiązany był po spełnieniu przez inwestorów obowiązków określonych w postanowieniu z dnia 22 marca 2017 r. nr [...] i dokonaniu oceny przedłożonych dokumentów do ustalenia w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej, zgodnie z powyższymi regulacjami. Organ zażaleniowy wskazał, że stawka opłat (s), zgodnie z normą art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wynosi 500 zł. W rozpatrywanej sprawie przedmiotowy obiekt - budynek gospodarczy (inwentarski) - został zaliczony do II kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) = 1,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) = 1,0. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w sposób prawidłowy ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, która dla budynku gospodarczego lub jego części wynosi: (500 zł x 50) x 1,0 x 1,0 = 25.000 zł. Tym samym nie ma podstaw do kwestionowania trafności i zgodności z obowiązującymi przepisami zaskarżonego postanowienia organu szczebla podstawowego. Odnosząc się do treści zażaleń organ II instancji stwierdził, że podniesione argumenty nie mogły zostać uwzględnione w toku postępowania zażaleniowego i nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Kwestie podnoszone w treści zażalenia dotyczące zakresu przedmiotowego postępowania, przyjętego trybu postępowania, oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów oraz kompletności i wnikliwości postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięć w toku legalizacji przedmiotowego budynku, były już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 505/17, oddalił skargę na rozstrzygnięcie organu szczebla wojewódzkiego i dokonał oceny prawidłowości omawianego postępowania, zarówno pod względem proceduralnym, jak i pod względem merytorycznym. Zgodnie z normą art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym brak jest podstaw do podważania kwestii przesądzonych prawomocnym wyrokiem Sądu. Na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli M. T., H. T. i G. T., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 77 §1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przez organ nadzoru budowlanego przepisu art. 49 ust. 1 i ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie do robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie budynku gospodarczego. W uzasadnieniu skargi skarżący odwołali się do argumentów podnoszonych w toku całego postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, w szczególności zarzucili błędne ustalenia faktyczne, że skarżący wybudował nowy budynek gospodarczy po 19 sierpnia 1999 r. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący załączyli do skargi kserokopię postanowienia z dnia [...] r. Urzędu Wojewódzkiego w R. nr [...] oraz kopię decyzji nr [...] z [...] r. wydaną przez Naczelnika Gminy w D. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...]. Ponadto wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Pismem z dnia 1 października 2018 r. M. T. i H. B. T. wnieśli o załączenie do niniejszej sprawy całych akt sprawy sygn. akt: II SA/Łd 685/18 o odrzuceniu ich skragi na ww. postanowienie i dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w sprawie II SA/Łd 685/18, w tym ich skargi oraz załączonych do niej dokumentów. Nadto pismem z dnia 30 listopada 2018 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentów: 1) postanowienia z dnia [...] r. nr [...] Urzędu Wojewódzkiego w R., złożone w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 685/18; 2) decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Naczelnika Gminy w D. - dotyczącej pozwolenia na budowę - oryginał złożony w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 685/18; 3) umowy z dnia 17 kwietnia 1982 r. pomiędzy P. T. a W. W., poprzednią właścicielką działki sąsiedniej nr 298. Pismem z dnia 17 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżących, ustanowiony z urzędu podtrzymał stanowisko skarżących i powyższe wnioski dowodowe, zarzucając przy tym naruszenie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 10 § 1, art. 75 i art. 49 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto pełnomocnik wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącym z urzędu, oświadczając, iż nie zostały one pokryte w całości ani w części. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. Sąd postanowieniem odmówił dopuszczenia wniosków dowodowych zawartych w powyższych pismach z dnia 1 października 2018r. i 30 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej za legalizację wskazanego na wstępie budynku nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach. W tym kontekście przede wszystkim należy wskazać, że w kontrolowanej przez Sąd sprawie zastosownie miały, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 20 lutego 2015r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 443). Stosownie bowiem do art. 6 ust. 3 powołanej ustawy zmieniającej, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332; powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "ustawa Prawo budowlane"), organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Natomiast, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2 powołanego artykułu). Ponadto stosownie do art. 48 ust. 3 tej ustawy, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 powołanego artykułu). W myśl zaś art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowalne przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z kolei zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 2 powołanego artykułu). Z powołanych regulacji wynika, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 powołanej ustawy, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Skuteczność legalizacji zależy bowiem od woli inwestora. To od jego decyzji zależy, czy zdecyduje się on na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też wobec jego biernej postawy organ podejmie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że analiza akt sprawy dowodzi, że w dniu [...] marca 2017 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym w oparciu o normy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wymiarach zewnętrznych 5,90 m x 13,63 m w miejscowości D. 52, gm. D., na działce o nr ewid. 502 i nałożył na H. T. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 30 czerwca 2017 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji w drodze postanowienia z dnia [...] r. nr [...]. Następnie wyrokiem z dnia z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 505/17, Wojewódzki Sąd Administracjny w Łodzi oddalił skargę H. T. i M. T. na wskazane postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., przesądzając, że budowa budynku gospodarczego (inwentarskiego) o wymiarach zewnętrznych 5,90 m x 13,63 m w miejscowości D. 52, gm. D. na działce o nr ewid. 502, była samowolą budowlaną. W tym względzie Sąd bowiem podkreślił, że okoliczność samowolnego zrealizowania obiektu jednoznacznie potwierdza analiza obszernego, zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, na który składa się nie tylko fakt nielegitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem na budowę, kwerendy oraz wyrok sądu karnego w tym zakresie (sygn. akt[...]), ale również analiza dokumentów: map geodezyjnych, zdjęć lotniczych i oświadczeń stron składanych w toku postępowania. Nadto z akt sprawy wynika, że zobowiązany złożył w dniu 28 lutego 2017 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując jednocześnie, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się już w aktach organu I instancji. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organ będąc związany, stosownie do art. 153 p.p.s.a., oceną prawną zawartą w powyższym wyroku, prawidłowo przyjął, iż fakt popełnienia samowoli budowalnej przez H. T. nie budzi wątpliwości i kierując się tymi ustaleniami w dalszej kolejności zasadnie wziął pod uwagę okoliczność, że zostały wypełnione przez inwestora obowiązki określone w wyżej powołanym postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] r. Prawidłowość wypełnienia tych obowiązków wynikająca z przeprowadzonej przez organ oceny w powyższym zakresie, co do której Sąd nie dopatrzył się uchybień, zobowiązywała organ orzekający w sprawie do ustalenia w drodze postanowienia spornej opłaty legalizacyjnej z zachowaniem wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach. Wszelkie zatem zarzuty skargi dotyczące prawidłowości prowadzonego postępowania, a w szczególności sprowadzające się do podważenia ustaleń, że sporny obiekt został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej, w świetle powołanego prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 505/17, należało uznać za całkowicie bezzasadne. Także i z tego powodu bez znaczenia dla wyjaśnienia sprawy pozostawały wnioskowane przez strony dowody, co zdecydowało o ich nieuwzględnieniu w niniejszym postępowaniu, stosownie do regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie, w ocenie Sądu, sposób obliczania przedmiotowej opłaty legalizacyjnej nie budzi zastrzeżeń, jest ona wymierzona zgodna z obowiązującymi przepisami. W szczególności organ słusznie uznał, że w niniejszej sprawie podstawą do obliczenia wymaganej należności jest iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego – kategoria obiektu III – budynek gospodarczy (inwentarski) (k) wynoszącego 1,0 i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,0, co przy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu prowadzi do uzyskania kwoty 25.000 zł. Wobec powyższego, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należało, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowalne, czy przepisów prawa procesowego, w tym naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 10 § 1, art. 75 i art. 49 § 1 i § 2 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podkreślić należy, że w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., mającym na mocy art. 124 k.p.a., odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2 w związku z § 21 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1715) – pkt 2 sentencji wyroku. A.B.