II SA/Łd 691/15

Dnia 5 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim na uchwałę Rady Miejskiej w Sulejowie z dnia 28 lutego 2013 roku nr XXV/244/2013 w przedmiocie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sulejów" - stwierdza nieważność Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 5, § 15 pkt 2 i 3 oraz § 21. LS W dniu 28 lutego 2013 r. Rada Miejska w Sulejowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 567) – dalej w skrócie "u.s.g.", art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 391) – dalej w skrócie "ustawa", podjęła uchwałę nr XXV/244/2013 w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sulejów". Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 2 pkt 5 w zakresie wyrażenia "utwardzonych części terenu", § 15 pkt 2 i 3 oraz § 21 uchwały. Zdaniem strony skarżącej uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy polegających na: 1. nałożeniu w § 2 pkt 5 uchwały obowiązku systematycznego i niezwłocznego porządkowania nie tylko chodników, ale i utwardzonych części terenu położonych wzdłuż nieruchomości, tj. niedopuszczanie do zalegania tam błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń; 2. ustanowieniu w § 15 pkt 2 i 3 uchwały obowiązku właścicieli lub opiekunów wszystkich zwierząt domowych niewprowadzania (równoznacznego z zakazem wprowadzania): 1) zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników (pkt 2); 2) zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci; 3. obciążeniu w § 21 uchwały właścicieli nieruchomości obowiązkiem poniesienia kosztów deratyzacji. Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Sulejowie przyłączyła się do skargi Prokuratora Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskimi i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie: 1. niezgodności zapisów § 2 pkt 5 uchwały dotyczącego obowiązku systematycznego i niezwłocznego porządkowania nie tylko chodników, ale i utwardzonych części terenu położonych wzdłuż nieruchomości (...) z zapisami art. 4 ust. 2 pkt 1 litera b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, 2. niezgodności § 15 pkt 2 i 3 uchwały dotyczącego zakazu wprowadzania zwierząt domowych przez ich właścicieli do obiektów użyteczności publicznej oraz placów gier i zabaw, piaskownic z zapisami art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, 3. niezgodności § 21 uchwały dotyczącego obciążenia kosztami przeprowadzania deratyzacji właścicieli nieruchomości z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Rada stwierdziła, że w niniejszej sprawie nie jest możliwe uwzględnienie skargi w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ nawet uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast Radzie Gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy powołanej na wstępie uzasadnienia ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 391). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Istotne jest, iż regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, stanowi delegację ustawową. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Podkreślić również trzeba, iż regulacja przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które winny znaleźć się w regulaminie czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Takie też stanowisko ugruntowało się orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekając w niniejszej sprawie podziela (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12; z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 oraz wyroki WSA w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 748/13; z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 507/13, z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 238/13 - dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując powyższe, stwierdzić trzeba, iż w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, zatem wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Jedynie regulamin utrzymania czystości i porządku w sposób ścisły, odpowiadający treści art. 4 ustawy, a więc zawierający jedynie regulacje, do których zobowiązuje ten przepis, nie powtarzający zapisów ustawowych (w tym jakiejkolwiek ustawy), a jednocześnie regulujący wszystkie kwestie objęte zapisem art. 4 ustawy może być uznany za zgodny z prawem. Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu stwierdzić należy, iż we wskazanych w skardze przypadkach zakwestionowane postanowienia regulaminu świadczą o wykroczeniu przez Radę Miejską w Sulejowie poza zakres delegacji ustawowej dokonując nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, stanowiąc przepisy wykraczające poza materię, która może być unormowana w regulaminie czystości i porządku, bądź dokonując nieuprawnionego powtórzenia treści norm ustawowych. Przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów, należy mieć na uwadze, że w odpowiedzi na skargę organ uznał skargę w zakresie zarzutów dotyczących: niezgodności zapisów § 2 pkt 5 załącznika nr 1 uchwały dotyczącego obowiązku systematycznego i niezwłocznego porządkowania nie tylko chodników, ale i utwardzonych części terenu położonych wzdłuż nieruchomości (...) z zapisami art. 4 ust. 2 pkt 1 litera b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, niezgodności § 15 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały dotyczącego zakazu wprowadzania zwierząt domowych przez ich właścicieli do obiektów użyteczności publicznej oraz placów gier i zabaw, piaskownic z zapisami art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, niezgodności § 21 załącznika nr 1 do uchwały dotyczącego obciążenia kosztami przeprowadzania deratyzacji właścicieli nieruchomości z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Organ uwzględnił zarzut skargi w zakresie § 2 pkt 5 załącznika do uchwały przyznając za ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, że nałożenie na mieszkańców w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie obowiązku systematycznego i niezwłocznego porządkowania nie tylko chodników, ale i utwardzonych części terenu położonych wzdłuż nieruchomości (...) wykracza poza regulację art. 4 ust. 2 pkt 1 litera b i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. W ocenie Sądu należało stwierdzić nieważność całego § 2 pkt 5, albowiem w pozostałej części powtarza on regulację ustawową. W zakresie w § 15 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały należy w pełni podzielić pogląd organu, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem zapis zakazujący wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej oraz placów gier i zabaw, a także piaskownic, nie znajduje swojej podstawy w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co niejednokrotnie potwierdziło orzecznictwo sądów administracyjnych. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do określenia obowiązków ich właścicieli w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ust. 6 ustawy) - ( por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 507/13 – dostępne www.cbois.nsa.gov.pl ). Należy również podnieść, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 391) nakłada na radę gminy obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Warunkowi temu nie odpowiadają wskazane wyżej zapisy regulaminu, a to przede wszystkim z tego względu, że norma kompetencyjna nie obejmuje upoważnienia do określenia podmiotów zobligowanych do przeprowadzenia deratyzacji - w tym wypadku właścicieli nieruchomości i obciążenia ich obowiązkiem poniesienia kosztów deratyzacji. Zasadność zakwestionowania opisanych wyżej zapisów omawianego regulaminu uzasadniała stwierdzenie ich nieważności i wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. LS