II SA/Łd 694/13

Dnia 4 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi S. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. LS [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu zażalenia S. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] nakazał S. S. rozbiórkę gołębnika usytuowanego na działce o nr ewid. 172, położonej w P. nr [...], gm. Ł., wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W ramach postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 15 maja 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 862/06 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. W dniu 31 maja 2012 roku organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny, w toku [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał upomnienie Nr [...] wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki gołębnika. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 29 czerwca 2012 roku. Następnie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając w dniu [...] tytuł wykonawczy Nr [...] zaopatrzony w klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. W toku postępowania egzekucyjnego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] nałożył na S. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 7.674 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 roku. Mocą tego samego postanowienia organ wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 roku ze wskazaniem, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ nałożył na zobowiązanego także opłatę w wysokości 68 zł za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S. S. – reprezentowany przez adwokata P. P. W treści zażalenia jego autor przedstawił zarzuty merytoryczne skierowane przeciwko kwestionowanemu rozstrzygnięciu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy kontestowane postanowienie o nałożeniu grzywny. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw prawnych do jego zmiany lub uchylenia. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji S. S. wniósł o jego uchylenie bądź wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na okres trzech lat. W treści skargi jej autor wskazał, iż organ dokonał wyboru środka najbardziej dolegliwego dla skarżącego, czym naruszył przepis art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 1015 ze zm., dalej jako u.p.e.a.). Organ naruszył także przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. bowiem nie wstrzymał postępowania egzekucyjnego mimo istnienia uzasadnionych przyczyn oraz błędnie przyjął do obliczenia wymiaru grzywny, iż gołębnik ma powierzchnię 10 m2, podczas gdy ma on powierzchnię 8 m2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej uzasadnieniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) lub innych przepisach. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270; dalej: p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W ocenie sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a.) Zgodnie z brzmieniem art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone skarżącemu osobiście. Przed bowiem wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu grzywny skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika. Zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji zostało wniesione przez pełnomocnika w osobie adwokata. Do zażalenia pełnomocnik nie dołączył dokumentu, z którego wynikało by jego umocowanie do działania w imieniu skarżącego. W tej sytuacji organ odwoławczy otrzymawszy zażalenie wezwał pełnomocnika, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do złożenia, w terminie 7 dni, dokumentu upoważniającego do działania w imieniu strony postępowania, pod rygorem pozostawienia zażalenia (a nie jak błędnie wskazał organ odwołania) bez rozpoznania. Powyższe wezwanie datowane na dzień 9 kwietnia 2012 roku doręczono pełnomocnikowi w dniu 18 kwietnia 2013 roku. Lektura dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie pozwala stwierdzić, że dokument pełnomocnictwa został złożony przez reprezentującego skarżącego adwokata. W tej sytuacji organ drugiej instancji nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania wniesionego w imieniu skarżącego zażalenia. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania (i analogicznie zażalenia) nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 lub art. 141 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa (np. wyrok NSA z 25 października 2011 roku, sygn. akt I OSK 1866/10, Lex Nr 1069628). W konkluzji wyjaśnić należy, iż do akt pierwszej instancji złożono pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącego dla adwokata, który wniósł w jego imieniu zażalenie. Pełnomocnictwo to jednak zostało sporządzone i złożone w dniu 15 lipca 2013 roku, zatem po dacie wydania kwestionowanego w skardze postanowienia organu drugiej instancji oraz po dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego na to postanowienie. Wskazane daty (sporządzenia i złożenia pełnomocnictwa) potwierdzają zarzut, iż organ drugiej instancji rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny nie dysponował dokumentem pełnomocnictwa, zatem organ ten działał z urzędu naruszając wspomnianą zasadę skargowości. Z uwagi na wskazane podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji sąd odstąpił od merytorycznego odniesienia się do merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżącego zarówno w treści zażalenia, jak i w drodze skargi. Argumenty te będą analizowane ponownie przez organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy po załączeniu do akt administracyjnych dokumenty pełnomocnictwa. Konkludując sąd zobligowany był w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia. B.A.