II SA/Łd 694/14

Dnia 25 lutego 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 roku sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie uchylenia decyzji własnej ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A 1 - fragment działki nr 78/6 w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając z wniosku M. M., W. F., T. T. oraz M. D.-D., opartym o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją. W wyniku wznowionego postępowania Prezydent Miasta Ł. wydał kolejno: decyzję [...] z dnia 7 maja 2012 r. o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] uchyloną następnie w całości i przekazaną do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], decyzję nr [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł., uchyloną następnie w całości i przekazaną do ponownego rozpatrzenia decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 149, art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267), odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wnioskodawcy stwierdzili we wniosku o wznowienie, że w wyniku zrealizowania inwestycji warunki ekologiczne mieszkańców ulegną dalszej degradacji, powietrze od południowej strony ich budynku, usytuowanego przy ul. Wojska Polskiego z trzema numerami adresowymi 72, 72a i 74, jest już od dawna silnie zanieczyszczone przez pojazdy przejeżdżające z dużym natężeniem ulicą Wojska Polskiego i przez pobliskie jej skrzyżowanie z ulicą A oraz ulicą B i z przylegająca stacją benzynową. Okna mieszkańców (głównie sypialni) od przeciwległej czyli północnej strony będą teraz sąsiadowały z zaplanowanym parkingiem, wypełnionym szczelnie samochodami. Zanieczyszczenia powietrza będą więc istnieć już z obu stron budynku. Organ wyjaśnił, że ocena przymiotu strony ze względu na kryterium oddziaływania ma na celu objęcie postępowaniem wszystkich podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ochrona interesów osób trzecich ma być realna, a nie tylko ograniczać się do nieruchomości graniczących z działką, na których ma być realizowana inwestycja. Poszukiwanie przymiotu strony w płaszczyźnie oddziaływania inwestycji, na etapie ustalania warunków zabudowy, należy odnieść tylko do oddziaływania prawnego, czyli poprzez wskazanie normy prawnej, z której podmiot wywiedzie istnienie przymiotu strony. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zdaniem organu wynika, że M. M., W. F., T. T. oraz M. D.-D. nie wskazali konkretnego przepisu prawa, z którego miałby wynikać ich przymiot strony. Analiza obszaru oddziaływania inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. W związku z tym, nawet ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. takich jak wskazali wnioskodawcy, nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania. Ponadto, w pojęciu "oddziaływania obiektu", o którym mowa w przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie chodzi o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą powodować naruszenie interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Wnioskodawcy takich ograniczeń nie wskazali, jak również nie wynikają one ze zgromadzonej dokumentacji. W opinii Prezydenta ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr 88/62, będąca w użytkowaniu wieczystym M. M., W. F., T. T. oraz M. D.-D., nie graniczy z działką będącą przedmiotem inwestycji, bowiem oddzielają ją nieruchomości o nr 88/49 i 77/4. Wobec tego okoliczności podnoszone przez wnioskodawców, zdaniem organu, są niewystarczające aby przyznać im przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]. Podmiot składający podanie w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym o weryfikację ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, aby stać się stroną tego postępowania winien, zgodnie z art. 28 k.p.a., wskazać konkretne przepisy prawa materialnego, które w związku z planowaną-inwestycją wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki lub dotychczasowego z niej korzystania. Wnioskodawcy jednak takich przepisów nie wskazali. Wobec tego nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania nie jest stroną tego postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. F., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a i 80 k.p.a poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu obywatela, w szczególności poprzez zgromadzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, art. 28 k.p.a w związku z art.53 ust. 1 w zw. z art.64 i art. 6 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, iż nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, art.52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na jego nieruchomość. Zarzucił także naruszenie art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 21 Konstytucji w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie jako podstawy interesu prawnego. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że przeprowadzone w tym zakresie postępowanie organu I instancji wykazało, iż wnioskodawcy nie są stronami tego postępowania. Za trafne uznał organ odwoławczy stwierdzenie braku przyczyn wznowienia, co daje podstawy do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W kwestii przymiotu strony wnioskujących o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...]. Kolegium wypowiadało się już w swojej poprzedniej decyzji z dnia [...]. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny do bycia stroną w postępowaniu z faktu, że planowana inwestycja, położona w niewielkiej odległości od ich nieruchomości, niesie dla nich negatywne skutki w postaci wzmożonego hałasu i degradacji środowiska. Wnioskodawcy są współużytkownikami wieczystymi działki nr 88/62, która nie graniczy z działką nr 78/6 przy ul. A 1 w Ł., na której fragmencie realizowana ma być planowana inwestycja. Działkę te oddziela od terenu inwestycji działki nr 88/49 i 77/4 oraz ul. A oznaczona jako działka nr 84/7. Wnioskodawcy nie są zatem ani właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działki objętej wnioskiem ani żadnej z działek graniczących z terenem inwestycji. Zamierzenie ma objąć swoim zasięgiem jedynie fragment działki nr 78/6 (o powierzchni ok.450m2 z ogólnej powierzchni działki która wynosi 801 m2), a w jego wyniku powstać ma jedynie ok. 24 - 26 miejsc parkingowych. Inwestycja o takiej skali i parametrach nie jest wymieniona w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W świetle powyższego uzasadnione jest zdaniem Kolegium twierdzenie, iż budowa planowanego parkingu nie jest inwestycją, której uciążliwość wykracza poza granice terenu nią objętego, co w prawidłowy sposób wpłynęło na ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiotowej sprawie, do których organ I instancji zaliczył właścicieli działek graniczących z terenem inwestycji. Istnienie tego obiektu w żaden sposób nie będzie miało wpływu na sferę praw i obowiązków wnioskodawców. Kolegium uznało zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożył W. F., powielając argumentację zawartą w dowołaniu od decyzji organu I instancji oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieni u zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontroli sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] wydana w trybie wznowienia postępowania, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] odmawiającą uchylenia decyzji własnej z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Skarżący, jako współużytkownik wieczysty działki nr 88/62, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., powołując się na okoliczność, iż przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu parkingu przyblokowego na około 30 samochodów na części działki 78/6 przy ulicy A 1. Na wstępie wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją prawną pozwalającą na nadzwyczajne wzruszenie rozstrzygnięć mających przymiot ostateczności, a więc takich, od których nie przysługują już zwyczajne środki zaskarżenia umożliwiające ich wzruszenie w toku instancyjnego procedowania. Z tego też powodu, że przełamuje zasadę ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową, której stosowanie nie może być rozciągane na sytuacje, które nie zostały wyraźnie uregulowane w przepisach tę instytucję stanowiących. W przedmiotowej sprawie po wznowieniu postępowania organy obu instancji uznały, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji opisanej wyżej. Działka nr 88/62, której współużytkownikiem wieczystym jest skarżący nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziela ją od terenu inwestycji działka nr 88/49 i 77/4 oraz ul. A (dz. 84/7). Planowana inwestycja ma objąć swoim zasięgiem część działki nr 78/6, a w jej wyniku ma powstać od 24 do 26 miejsc parkingowych. Inwestycja ta stanowi w istocie realizację funkcji uzupełniającej dla istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (po drugiej stronie ul. A nr 1-5), nie jest ponadto wskazana jako mogąca zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Trudno jest też ustalić inny przepis prawa materialnego, z którego wywieść można byłoby konkretne prawa lub obowiązki skarżącego. Parkingi w blokowiskach bądź w pobliżu bloków przeznaczone dla mieszkańców danego bloku i realizowane na działce należącej do mieszkańców bloku mogą emitować pewne uciążliwości jak odgłos pracy silnika samochodu, czasowe włączenie się alarmu w samochodzie czy też niekiedy zapach spalin. Jednak te uciążliwości nie stanowią o prawie do bycia stroną skarżącego w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, gdyż to nie o takie oddziaływania na działki sąsiednie chodzi w analizowanym stanie faktycznym. Tego typu emisje-hałasy są normalnym tłem życia w dużych skupiskach ludzkich i kiedy nie przekraczają norm wynikających z przepisów prawa materialnego, a jedynie stanowią pewną uciążliwość nie mogą stanowić o prawie skarżącego do bycia strona w analizowanym postępowaniu. Skarżący nie wykazał więc swojego interesu prawnego, nie wykazał w żaden sposób, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania, które wykracza poza teren inwestycji w sposób sprzeczny z jakąkolwiek normą prawa materialnego, a tym samym słusznie organy uznały, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...]. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie, zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji wznowienie postępowania następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Stroną z kolei, na mocy art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, I OSK 755/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości pozostającą w pewnej bliskości, lecz nie graniczącą z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Konkludując dotychczasowe uwagi Sąd podziela stanowisko organów administracji, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenie warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W konsekwencji - prawidłowo organy, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia, odmówiły na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż wbrew argumentom skarżącego, organy obu instancji prawidłowo wyjaśniły sprawę, zebrały i oceniły materiał dowodowy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Poza wpływem na rozstrzygnięcie, a zatem - poza zainteresowaniem organów administracji, pozostały wszystkie zagadnienia mające na celu podważenie prawidłowości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Mając powyższe na względnie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi. A. P.