II SA/Łd 698/07

Dnia 16 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 roku sprawy ze skargi R. K., Z. K., K. K.i R. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej – R. K., Z. K., K. K. i R. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., R. K., R. K. i Z. K., uchylił decyzję Prezydenta Miasta P., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] roku, Nr [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił jednorazowe odszkodowanie dla K. K., R. K., R. K. i Z. K. w wysokości 7.000 zł z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. T. 11, oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka Nr 284 o pow. 0,1438 ha, obręb [...], na skutek wybudowania ciepłociągu, w tym dla K. K. i R. K. w wysokości 1.750 zł oraz R. K. i Z. K. w wysokości 5.250 zł. W treści uzasadnienia organ wskazał, że K. K., R. K., R. K. i Z. K. złożyli wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, stanowiącej ich współwłasność, w związku z przebiegającym przez nieruchomość ciepłociągiem. Stwierdzili, że ciepłociąg powoduje przesuszanie gleby, a tym samym zmniejszyła się wydajność rolniczą. Nie mają również możliwości dalszej rozbudowy na działce. Organ, rozpoznając wniosek, ustalił, iż decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku Nr [...] zezwolono Dyrekcji Rozbudowy Miasta i Osiedli Wiejskich w P. na budowę ciepłociągu w ulicy Łódzkiej i Wysokiej, którego trasa przebiegać miała m. in. przez nieruchomość oznaczoną Nr ewid. 284 (dawna ul. P. 11), należącą wówczas do W. K. Obecnie właścicielami nieruchomością są K. i R. małżonkowie K. w ¼ części na prawach majątkowej wspólności ustawowej małżeńskiej oraz R. i Z. małżonkowie K. w ¾ częściach na prawach majątkowej wspólności ustawowej małżeńskiej. Zgodnie z regulacją art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Odszkodowanie przysługuje m. in. za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126 i powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (art. 124 ust. 1 w/w ustawy). W toku postępowania administracyjnego organ I instancji zlecił biegłemu rzeczoznawcy sporządzenie wyceny nieruchomości pod kątem zmniejszenia wartości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Z przygotowanego operatu szacunkowego wynika, że ograniczenia w zabudowie i użytkowaniu obejmują fragment działki gruntu zabudowany garażem oraz grunt rolny, a kwota zmniejszenia wartości działki określona została na kwotę 7.000 zł. W dniu 11 maja 2006 roku organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawców oraz rzeczoznawcy majątkowego. W toku postępowania wnioskodawcy wskazywali, iż wyliczone przez rzeczoznawcę odszkodowanie na kwotę 7.000 zł jest zaniżone, nie rekompensuje ich szkody. Z zebranych wiadomości cena 1 m2 w powiecie piotrkowskim wynosi średnio 16 zł i jest uzależniona od przeznaczenia oraz położenia gruntu. W konkluzji uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1, albo zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na poszukiwaniu, rozpoznawaniu, wydobywaniu lub składowaniu kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że odszkodowanie wypłacone winno być przez Gminę P., jako właściciela sieci ciepłowniczej. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K., R. K., R. K. i Z. K. wyjaśnili, iż działkę zlokalizowaną w P. przy ul. T. 11 nabyli mocą aktu notarialnego z dnia 15 stycznia 1985 roku. Nieruchomość miała wadę ukrytą w postaci ciepłociągu o istnieniu, którego odwołujący się nie wiedzieli, o czym nie poinformowały ich także organy. Organ administracji architektoniczno – budowlanej odmówił odwołującym się wydania decyzji o pozwoleniu na budowę garażu oraz budynku gospodarczego z uwagi na lokalizację ciepłociągu na nieruchomości. Nadto, organ podatkowy nie zwolnił odwołujących się z podatku od nieruchomości z uwagi na istnienie ciepłociągu. Inne organy administracji odmawiały ustalenia odszkodowania, uznając, że sprawa taka powinna być rozpatrzona przez sąd powszechny. W konkluzji odwołania strona kwestionowała przygotowany, na zlecenie organu, operat szacunkowy wskazując, że przyjęta cena 1 m2 gruntu jest zaniżona oraz ustalony wskaźnik utraty wartości działki również jest zbyt niski. Ciepłociąg zlokalizowany jest w środkowej części działki i zajmuje obszar 5,60 m, zatem po bokach pozostaje do dyspozycji przestrzeń 1,50 i 2,70 m. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] roku uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że budowa ciepłociągu została zrealizowana przez Dyrekcję Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. w roku 1983 na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] roku. Tymczasem odwołujący się nabyli nieruchomość w roku 1985. Zdaniem organu odwoławczego, fakt nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej po zrealizowaniu inwestycji powoduje, iż brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wybudowanie ciepłociągu, zdaniem organu, wpłynęło na zmianę wartości nieruchomości już od chwili zakończenia budowy, zatem kupujący mogli żądać obniżenia ceny sprzedaży. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, iż organ nie informował o przebiegu ciepłociągu, Wojewoda [...] wyjaśnił, że tego rodzaju informację można było z łatwością uzyskać w Urzędzie Miasta przed zawarciem umowy, a zaniechanie takiego ustalenia nie może skutkować domaganiem się wypłaty odszkodowania od organów administracji. Jeśli obecni właściciele stwierdzili, że wartość zakupionej przez nich nieruchomości jest mniejsza, niż sądzili w dniu zakupu, to winni wystąpić z odpowiednim roszczeniem do sprzedających na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W tej sytuacji postępowanie z wniosku K. K., R. K., R. K. i Z. K. było bezprzedmiotowe, co zobligowało organ do jego umorzenia. Nadto, organ odwoławczy podał, że postępowanie było bezprzedmiotowe od samego początku (organ I instancji nie powinien wszczynać postępowania), a wniosek winien być zwrócony odwołującym się na podstawie art. 66 Kodeksu postępowania administracyjnego, jako podlegający rozpoznaniu przez sąd powszechny. Z uwagi na powyższe uzasadnione jest wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (reformationis in peius). Skargę do sądu administracyjnego wnieśli K. K., R. K., R. K. i Z. K. wyjaśniając, że decyzja Wojewody [...] jest dla nich krzywdząca i niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta P. sprawujący funkcje starosty decyzją z dnia [...] roku przyznał skarżącym jednorazowe odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości zlokalizowanej w P. przy ul. T. 11 - na skutek wybudowania ciepłociągu. Po rozpatrzeniu odwołania K. K., R. K., R. K. i Z. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji. Zdaniem składu orzekającego organ odwoławczy bezsprzecznie naruszył zakaz reformationis in peius określony w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się jest znacznie ograniczone, gdyż - jak wynika z przepisu - dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji, a rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe uwagi znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie ( por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2005 roku, II SA/Kr 3829/2001, LexPolonica Nr 418626; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, VII SA/Wa 1626/04, Lex Nr 165003; wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku, III SA 1503/00, Lex Nr 47324; wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 roku, IV SA 771/96, Lex Nr 45182; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1994 roku, V SA 194/94, Monitor Prawniczy 1999/11/5; wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 roku, III ARN 33/93, Lex Nr 10913 ). Analiza treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje jednoznacznie na fakt, iż organ ten wydał orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej, nie wykazując przy tym, iż orzeczenie organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu brak jest bowiem jednoznacznych ustaleń, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną, a tym samym postępowanie winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, Wojewoda [...] naruszył regulację art. 107 § 3 w związku z art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do rozstrzygnięcia organu I instancji wyjaśnić należy, iż Prezydent Miasta P. sprawujący funkcję starosty decyzją z dnia [...] roku przyznał skarżącym jednorazowe odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wybudowania ciepłociągu. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych bezsprzecznie wynika, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] roku zatwierdził Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. plan realizacyjny magistrali ciepłowniczej. Następnie, decyzją z dnia [...] roku zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. na budowę ciepłociągu w ulicy Łódzkiej i Wysokiej, którego trasa przebiegać będzie przez nieruchomości stanowiące własność m. in. W. K. – ul. P. 11 (obecna ul. T. 11). Tymczasem wnioskodawcy nabyli prawo własności przedmiotowej nieruchomości mocą aktu notarialnego z dnia 4 grudnia 1984 roku, Repert. A Nr 3119/84. Wniosek o wypłatę odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości, inicjujący postępowanie administracyjne, K. K., R. K., R. K. i Z. K. złożyli w dniu 16 listopada 2005 roku. Wobec takich informacji organ I instancji przed wszczęciem postępowania powinien poczynić ustalenia na okoliczność, czy poprzedni właściciel nieruchomości, w okresie między wybudowaniem magistrali, a zbyciem nieruchomości, wystąpił z wnioskiem o wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości. Zaniechanie poczynienia takich ustaleń należy ocenić jako naruszenie obowiązku zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, uwzględniający interes społeczny i słuszny interes strony (art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Skarżący w toku postępowania administracyjnego polemizowali ponadto z ustaleniami wynikającymi z operatu szacunkowego. Operat stanowi dowód w postępowaniu i podlega ocenie przez organ. Bezwzględne przyjęcie szacunku wynikającego z operatu, wobec kwestionowania go przez stronę, Sąd ocenił jako naruszenie art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ( por. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 roku, I SA 833/00, Lex Nr 81735). Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W stanie faktycznym sprawy rozstrzygnięcie w I instancji wydał Prezydent Miasta P. sprawujący funkcje starosty, gdyż P. jest miastem na prawach powiatu, a Prezydent tego miasta wykonuje zadania starosty (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 roku w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 103, poz. 652 oraz art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Uwzględniając treść art. 132 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, skład orzekający kwestionuje uprawnienie Prezydenta Miasta P. do występowania w imieniu miasta i wydawania rozstrzygnięcie w sprawie. W takiej sytuacji Prezydent Miasta podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (por. np. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku, OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", "b" i "c" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł, którego wysokość została określona w oparciu o przepis § 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).