II SA/Łd 698/21

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), powołanej dalej jako: "k.p.a.", i art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych, oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa", a także art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powołanej dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia [...], nr [...], o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił B. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na syna K. M.. W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. zarzuciła, że organ I instancji błędnie zinterpretował przepisy, jak również decyzję Wojewódzkiego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. Nr [...], o uchyleniu decyzji orzekającej o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności K. M.. Strona podniosła przy tym, że przed złożeniem wniosku o stopień niepełnosprawności była w Powiatowym Zespole Orzekania o Niepełnosprawności, gdzie otrzymała informację, że jej syna nie obowiązuje ustawa z dnia 2 marca 2020r., a w szczególności art. 15h tej ustawy. Dodała, że ufna w rzetelność organu, złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna. Po wydaniu decyzji z innego źródła otrzymała konkretną i rzetelną informację. Okazało się, że wszystkie decyzje czasowe zostają przedłużone do 60 dni po ogłoszeniu odwołania zagrożenia epidemicznego, nawet te, które zakończyły się przed upływem 90 dni od wejścia w życie ustawy. Jej synowi decyzja czasowa kończyła się [...], zatem w trakcie trwania zagrożenia epidemicznego. Strona podkreśliła, że po wielu perturbacjach i odwoływaniu się Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uchylił zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu stwierdził między innymi, że: "zdaniem organu II instancji działania te były spowodowane chaosem legislacyjnym i nie do końca wyjaśnioną interpretacją przepisów tzw. tarczy antykryzysowej. Niemniej jednak należy uznać argumenty strony za zasadne. Zainteresowana dopełniła bowiem obowiązku uzyskania dokładnej informacji co do zasadności złożenia wniosku o stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy kończył się termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności i niewątpliwie została wprowadzona w błąd przez organ I instancji". Biorąc pod uwagę powyższe odwołująca się stwierdziła, że organ II instancji uchylając decyzję sprawił, jakby nigdy nie istniała, zatem nie weszła do obrotu prawnego. Jednocześnie odwołująca się wniosła o wypłatę zaległego świadczenie pielęgnacyjnego począwszy od dnia 18 września 2020 r., a także wypłacanie świadczenia pielęgnacyjnego do dnia, w którym upłynie 60 dni od czasu odwołania zagrożenia epidemicznego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że B. M. w dniu 19 kwietnia 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad K. M., urodzonym 10 sierpnia 2004 r. Do akt sprawy strona załączyła decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...], znak: [...], uchylającą zaskarżaną decyzję Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B.. Mając powyższe na uwadze, Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] odmówił przyznania B. M. przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ ten, odwołując się do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazał, że B. M. nie spełnia warunków do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jej syn, nad którym sprawuje opiekę, nie posiada aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym lub orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że orzeczeniem nr [...] z dnia [...] K. M. został zaliczony do osób niepełnosprawnych łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Matka K. M. - B. M. w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad synem od dnia 1 stycznia 2018 r. otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne przyznane do dnia 31 sierpnia 2020 r. Następnie Kolegium wskazało, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...], nr [...], K. M. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] przyznano B. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na okres od 1 września 2020 r. do 17 września 2020 r. w związku z treścią art. 15 h ustawy covidowej. W dalszej zaś kolejności Kolegium decyzją z dnia [...], znak: [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję Burmistrza Miasta B., która stała się decyzją ostateczną. Kolegium wskazało również, że decyzją z dnia [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności działając na wniosek B. M. na podstawie art. 155 k.p.a. uchylił ostateczne orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...], nr [...], o zaliczeniu K. M. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Po uchyleniu orzeczenia przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności kolejne orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności K. M. nie było wydawane. W dalszych motywach uzasadnienia decyzji Kolegium podkreśliło, że B. M. złożyła w dniu 19 kwietnia 2021 r. nowy wniosek (na nowy okres) o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na orzeczenie o niepełnosprawności nr [...] z dnia 9 lutego 2018 r. Zdaniem Kolegium, koniecznym elementem przyznania tego świadczenia (zgodnie z literą prawa) jest przedstawienie aktualnego orzeczenia o zaliczeniu K. M. do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednak – jak zaznaczyło Kolegium – B. M. takiego orzeczenia nie przedstawiła, tylko oparła swoje żądanie na nieaktualnym już orzeczeniu o niepełnosprawności z dnia 9 lutego 2018 r., które utraciło swoją ważność z dniem 9 sierpnia 2020 r. Kolegium dodało, że termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności upłynął w dniu 9 sierpnia 2020 r., zatem na mocy art. 15 h ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych, oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 374 ze zm.), należało wnioskodawcy przyznać świadczenie pielęgnacyjne na K. M. do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego B. M. na K. M. na podstawie art. 15 h ust. 1 ustawy covidowej zostało już ostatecznie zakończone, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 1 i ust. 3, art. 24 ust. 1 u.ś.r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., na K. M., w sytuacji gdy przyjęcie takiej wykładni pozostaje w sprzeczności z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych, gdyż na mocy ww. przepisu orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 9 lutego 2018 r. nr [...], które zostało zmienione przez Sąd Rejonowy dla [...]-[...] w Ł. wyrokiem z dnia 7 czerwca 2019r. o sygn. akt [...], zachowuje ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze wskazaniem obowiązku wydania skarżącej decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na K. M., począwszy od dnia 18 września 2020 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, w tym wprowadzenie skarżącej w błąd przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności co do braku możliwości przedłużenia ważności decyzji o stopniu niepełnosprawności K. M. z dnia 9 lutego 2018 r. - na mocy przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jak również wobec uchylenia przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. w trybie art.155 k.p.a. decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...], znak: [...], zasadne wydaje się żądanie skarżącej z dnia 19 kwietnia 2021 r. zawarte we wniosku o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z dnia 11 stycznia 2022 r. została wyznaczona rozprawa zdalna w niniejszej sprawie, o której terminie pełnomocnik skarżącej i organ zostali prawidłowo zawiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna K. M.. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co uzasadnia oddalenie skargi w całości. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej, powołanej również w podstawie zaskarżonej decyzji, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność: 2) upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji z perspektywy powyższych regulacji Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że postępowanie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek uprawnionego podmiotu. Koniecznym zaś elementem przyznania tego świadczenia jest przedstawienie przez wnioskodawcę ważnego orzeczenia o zaliczeniu podopiecznego do osób legitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontrolowanej sprawie, w ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym załączonych przez skarżącą dokumentów, i na tej podstawie prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie przedstawiła wymaganego przez ustawę o świadczeniach rodzinnych orzeczenia o niepełnosprawności jej syna K.. Wobec bowiem wystąpienia przez skarżącą o nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna i faktu wydania tego orzeczenia (decyzji) przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. w dniu [...] skarżąca nie może skutecznie powoływać się na przywołaną powyżej regulację art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy covidowej dotyczącą przedłużenia ważności pierwotnie wydanego orzeczenia o niepełnosprawności jej syna, tj. orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...], zmienionego wyrokiem Sądu Rejonowego dla [...]-[...] w Ł. z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt [...]. Oceny tej nie zmienia powoływana w skardze okoliczność uchylenia owego nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. decyzją z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a. Sąd w tym względzie w pełni bowiem podziela utrwalony zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawa administracyjnego, pogląd, że wydanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkuje tym, że są to decyzje konstytutywne, wywołujące skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1494/14, Lex nr 2100528). Innymi słowy, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. wywołuje skutki od daty nabycia przymiotu ostateczności (ex nunc - czyli na przyszłość), a więc odmiennie niż w przypadku decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, wydanej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., która wywołuje skutki z mocą wsteczną (ex tunc). Przepisy k.p.a. nie dają podstaw do przypisania takich skutków decyzji wydanej na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. (zob. J. Borowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania. Komentarz, Warszawa 2008, s. 723). Na kanwie powyższych rozważań, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że Kolegium trafnie stwierdziło, iż organ I instancji był uprawniony do odmowy przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia i prawidłowo działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Sąd pragnie przy tym podkreślić, że Kolegium, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie uchybiło przepisom postępowania dotyczącym zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, tj. art. 7, art. 77 k.p.a. Organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył bowiem cały zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, a przy tym uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto w sprawie, jak wykazano powyżej, nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. a.bł.