II SA/Łd 699/02

Dnia 9 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant M. Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ł. J. K. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie unieważnienia decyzji o rejestracji pojazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o rejestracji pojazdu marki CHRYSLER VOYAGER Kombi, na który wydano dowód rejestracyjny serii [...] nr [...] i tablice rejestracyjne nr [...] dla B Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł.. Przedmiotowy samochód został zarejestrowany jako samochód ciężarowy - uniwersalny na podstawie przedłożonych faktur zakupu, wystawionych na B Spółka z o.o. w Ł. i zaświadczenia o przeprowadzeniu badania technicznego oraz opisu zmian dokonanych w pojeździe z dnia 21 grudnia 1995r. Nie zostało przedstawione świadectwo homologacji, które stanowiłoby podstawę do rejestracji pojazdu jako samochodu ciężarowego - specjalnego a nie osobowego, rejestracja dokonana została jedynie na podstawie opisu technicznego sporządzonego przez uprawnioną stację kontroli pojazdów. W dniu [...] pojazd został zbyty i przerejestrowany na rzecz A. E., któremu B sprzedało samochód. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta wskazało, iż zgodnie z treścią przepisów art. 59 ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 1 lutego 1983r. Prawo o ruchu drogowym – obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów (Dz.U. z 1996r., Nr 155, poz. 722) w przypadku dokonania przeróbki pojazdu, organ dokonujący rejestracji może wpisać do dowodu tylko takie dane stwierdzone przez stację kontroli pojazdów, które odnoszą się do dopuszczalnej ładowności, liczby miejsc i masy całkowitej. W przypadku zmian powodujących zmianę charakteru samochodu konieczne jest przeprowadzenie postępowania homologacyjnego, stosownie do § 55 i § 56 w/w rozporządzenia. W przedmiotowym pojeździe dokonano zmian konstrukcyjnych polegających na wymontowaniu z tylnej części nadwozia kanapy trzymiejscowej z oparciem, wyłożeniu na podłodze części tylnej dywanika z włókien sztucznych zamontowaniu za pierwszym rzędem foteli na stałe ścianki działowej wykonanej z obramowania stalowego oraz siatki stalowej drobnooczkowej. Rejestracja tak zmienionego samochodu wymagała zatem przedłożenia świadectwa homologacji. Przedmiotowa decyzja o rejestracji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Adresatem tej decyzji było A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. oraz A. E.. Doręczono ją także organowi dokonującemu rejestracji i Prokuratorowi Prokuratury Okręgowej, w wyniku sprzeciwu którego zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. A Spółka z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. Spółka wskazała, powołując się na argumenty podniesione już w piśmie złożonym przed wydaniem decyzji, iż bezpodstawne jest orzekanie o stwierdzeniu nieważności decyzji, która nie istnieje już w obrocie prawnym, jak również decyzji, której adresat nie istnieje. Samochód został zbyty w grudniu 1998r. i została wydana nowa decyzja – dowód rejestracyjny, brak zatem bezwzględnej przesłanki umożliwiającej stwierdzenie nieważności tj. decyzji opatrzonej kwalifikowaną wadą prawną. Organ nie odniósł się w ogóle do zarzutu braku adresata decyzji (w piśmie złożonym w toku postępowania strona informowała o wykreśleniu w grudniu 2000 r. spółki B z rejestru handlowego wskutek połączenia jej z A, przy czym ta ostatnia była spółką przejmującą). Ponadto argument organu, iż stwierdzenie nieważności jest uzasadnione rażącym naruszeniem prawa nie znajduje merytorycznego uzasadnienia, bowiem nie wystąpiła oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Warunki i tryb rejestracji pojazdów określał § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1993 r. Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej w sprawie rejestracji, ewidencji i oznaczania pojazdów (Dz.U. Nr 37, poz. 164), zgodnie z którym przy wniosku o rejestrację należało złożyć oryginał dowodu własności pojazdu, a jeżeli pojazd był zarejestrowany - także ostatni dowód rejestracji. Jeśli było wymagane badanie techniczne to również dowód tego badania - §3 ust. 5 tego Rozporządzenia. Nie istniał zatem nałożony na właściciela obowiązek przedstawienia świadectwa homologacji, jeżeli zgodnie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym pojazd podlegał badaniom technicznym i wystawiony został odpowiedni dokument poświadczający ich wykonanie. Strona zwróciła także uwagę na niejednolitą wykładnię przepisów dotyczących konieczności przedstawienia świadectwa homologacji, dokonywaną przez sądy i organy administracji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł.. Utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło argumentację w niej zawartą. Uznało za niezasadne twierdzenie strony, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bezprzedmiotowe, z uwagi na brak adresata i decyzji, fakt zbycia pojazdu nie powoduje bowiem w ocenie Kolegium automatycznie utraty bytu prawnego decyzji. Eliminacja aktu administracyjnego z obrotu jest możliwa jedynie na skutek okoliczności określonych w przepisach prawa. Organ odniósł się również do zarzutu, iż merytoryczne rozpoznanie sprawy także nie ma uzasadnienia i wskazał, iż zmiany dokonane w pojeździe mogły stwarzać możliwość wykorzystania go jako samochodu ciężarowego-uniwersalnego i skutkowały konkretnymi zmianami w dowodzie rejestracyjnym, który w przeciwieństwie do świadectwa homologacji nie stwierdza, jaki typ samochodu występuje w obrocie. Wskazało także, iż obecnie, w dacie wydawania decyzji stwierdzającej nieważność, wykładnia przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i przepisów powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów jest juz ugruntowana, a odmienny od prezentowanego w niniejszej decyzji pogląd strony i Rzecznika Praw Obywatelskich nie został podzielony przez Sąd Najwyższy. Sąd ten uznał, iż przeróbki zmieniające charakter pojazdu wymagają każdorazowo uzyskania świadectwa homologacji. We wniesionej w dniu 14 maja 2002 roku skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi strona- A spółka z o. o. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 k.p.a.- poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, art. 8 kpa - poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa, art. 77 i art. 78 kpa -przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego i art. 30 § 4 kpa przez przyjęcie, iż A ma przymiot strony. Ponadto w jej ocenie nastąpiło naruszenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej w sprawie rejestracji, ewidencji i oznaczania pojazdów poprzez przyjęcie, iż w tym przypadku niezbędne było uzyskanie świadectwa homologacji. W uzasadnieniu strona przedstawiła zarzuty zaprezentowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podniosła ponadto, iż nie może obecnie ponosić konsekwencji błędnego działania organów administracji, dokonujących rejestracji pojazdu na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia,. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył o następuje: Skarga jest zasadna. Skarga w niniejszej sprawie została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego –Ośrodka Zamiejscowego w Ł. przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie w sprawie nią wszczętej nie zostało do tego dnia zakończone. Zgodnie z art. 97 § 1 i art. 85 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1271 z późn.zm.) i art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawa ta podlegała zatem rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269). Kontrolują zarówno zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami i podstawą prawną skargi, nie może jedynie (poza wypadkiem wady powodującej konieczność stwierdzenia nieważności decyzji) orzekać na niekorzyść strony (art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 § 1 kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 nakłada na organ administracyjny obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Kwestii rozróżnienia między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa powinna być więc poświęcona należyta uwaga w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji powinien wykazać jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi naruszenie prawa kwalifikowane jako rażące. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.(wyrok NSA z 11 maja 1994 r. w sprawie sygn. akt III SA 1705/93,opubl. we Wspólnocie 1994/42/16 ). W wyroku z 18 lipca 1994 roku w sprawie sygn. akt V SA 535/94 (opubl. ONSA 1995/2/91) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W swoim komentarzu Janusz Borkowski podkreśla, iż jedynie w ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (por. J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 6 C.H. Beck, warszawa 2004 str. 727). W rozstrzyganej sprawie racje ma skarżący podnosząc, iż organ administracji nie wykazał w sposób przekonywujący faktu niewątpliwego naruszenia przepisu § 55 i § 56 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów (Dz. U. z 1996r. Nr 155, poz. 772), a praktyka rejestrowania pojazdów bez obowiązku przedstawienia świadectwa homologacji była powszechna do czasu wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 23 października 2000r. W ocenie sądu rozstrzygającego sprawię nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów powołanego rozporządzenia w sytuacji, gdy ich niejasne sformułowanie dopuszczało różnorodną ich interpretację, a ostatecznie znaczenie, na które powołują się organ administracji jako na okoliczność powodującą nieważność decyzji o rejestracji zostało ustalone w drodze wykładni dokonanej w wyrokach Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłych po wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...]. Jak wynika z przedstawionych powyżej rozważań zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Uwzględniając okoliczność wynikającą z treści przepisu art. 100 w związku z art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), iż sąd w przedmiotowej sprawie nie jest związany treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2000 roku w sytuacji, w której zastosowany przepis prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego w sposób budzący wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich oraz rodzący konieczność wypowiedzenia się w swoich orzeczeniach przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny nie może być w ocenie sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie mowy o rażącym naruszeniu prawa. Nadto wskazać należy, iż szczegółowa analiza akt niniejszej sprawy wykazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie stanowi - zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.- podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W postępowaniu nie brała bowiem udziału – bez swej winy - jedna ze stron. Podkreślić należy, iż przez "brak udziału" należy rozmieć zarówno sytuację, w której strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu jak również taką, gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach podejmowanych na etapie postępowania przygotowawczego. Co istotne, skonkretyzowana w treści art. 10 §1 Kpa zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym nakłada na organ to postępowanie prowadzący obowiązek zapewnienia stronie prawnych możliwości podejmowania przez podmiot wszelkich czynności, które mogą przyczynić się do obrony jej interesów (Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1998r. sygnatura akt I SA/Lu 652/97, opublikowany w Systemie Informacji Prawnej LEX Wydawnictwa Prawniczego LEX pod nr 34721). Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu. Przed wszczęciem postępowania pojazd ten został zbyty przez B na rzecz A. E., któremu to zgodnie z art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym zbywca wydał dowód rejestracyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji o rejestracji pojazdu ma więc wpływ na ewentualną sytuację prawną nabywcy rzeczy i byt prawny wydanej na jego rzecz decyzji w przedmiocie rejestracji pojazdu. Nie ma zatem wątpliwości, iż aktualny właściciel przedmiotowego pojazdu posiada interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w występowaniu w toczącym się postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania. Organy administracji winny dołożyć wszelkich starań, by w toku wszystkich etapów postępowania zarówno poprzedni, jak i aktualny właściciel pojazdu brał w nim udział. Tymczasem w decyzji stwierdzającej nieważność i w postanowieniu o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności wskazano A. E. jako adresata tych aktów. Brak jest jednak dowodu ich doręczenia adresatowi. W zaskarżonej decyzji A. E. nie wskazano jako adresata decyzji, z akt administracyjnych nie wynika także, aby brał on udział w tym etapie postępowania . Wskazane wyżej uchybienie procesowe nie może zostać w żaden sposób konwalidowane, prowadzenie postępowania bez niezawinionego przez stronę braku udziału stanowi bezwarunkową podstawę wznowienia tego postępowania i to niezależnie od tego, czy to naruszenie procedury ma wpływ na treść decyzji czy też nie (Sąd podziela w tym zakresie wyrażony w wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999r. sygnatura akt IV SA 595/99, opub. w LEX pod nr 47888). Zaskarżone decyzje zostały także wydane z naruszeniem art.7, 77, 80, 11 i 107 § 3 k.p.a. Wbrew wymogom, wynikającym z powołanych przepisów organ administracji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Nie wyjaśnił bowiem, na jakiej podstawie uznał stronę skarżącą za następcę prawnego B spółki z o.o.(w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a.). W aktach sprawy brak jest dokumentów, dotyczących połączenia B ze skarżącą spółką, nie oceniono też – mimo zarzutu strony skarżącej - ewentualnego przejścia na skarżącą uprawnień wynikających z decyzji Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie rejestracji pojazdu i dopuszczalności takiego przejęcia w świetle art. 283 i 284 § 1 k.h. To uchybienie mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania i mogących mieć wpływ na wynik postępowania na podstawie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Uchybienia dotyczyły bowiem całego postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Czyniło to celowym, dla końcowego załatwienia sprawy, uchylenie obu decyzji na podstawie art.135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Każda ze stron ponosi we własnym zakresie koszty postępowania (art. 199 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), strona skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego nie złożyła bowiem do chwili zamknięcia rozprawy wniosku o zwrot kosztów postępowania.