II SA/Łd 70/07

Dnia 18 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi A. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. Ś., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] nakazującą rozbiórkę zbiornika na gnojowicę wybudowanego na terenie byłego Spółdzielczego Gospodarstwa Rolnego w W., wykonanego bez pozwolenia na budowę. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 13 września 2006 roku organ I instancji stwierdził wykonanie we wrześniu 2006 roku, przez A. Ś., żelbetowego zbiornika na gnojowicę zlokalizowanego przy budynku gospodarczym (obora), o wymiarach 10 m x 5 m x 10 m. Zbiornik wykonany został z płytą górną na poziomie istniejącego terenu, na której wykonano dwa kwadratowe włazy zamknięte pokrywami stalowymi. Zgodnie z oświadczeniem inwestora nie posiadał on pozwolenia na budowę. W budynku, przy którym zlokalizowany jest zbiornik na gnojowicę organ nie stwierdził śladów obecności trzody chlewnej. W tak ustalonym stanie faktycznym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nakazał A. Ś. wykonanie rozbiórki zbiornika na gnojowicę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści uzasadnienia wynika, że A. Ś. jest dzierżawcą terenu Spółdzielczego Gospodarstwa Rolnego w W. (umowa z dnia 31 sierpnia 2006 roku). Wykonany samowolnie zbiornik ma pojemność przekraczającą 25 m3, zatem na jego wykonanie inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, co wynika z regulacji art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "c" Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 48 Prawa budowlanego organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji powstałej samowoli budowlanej. W tak ustalonym stanie prawnym organ ocenił, że zbiornik na gnojowicę został wykonany niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zachodzi konieczność nakazania rozbiórki obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ś. wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z nagłą koniecznością umieszczenia zwierząt w gospodarstwie, wykonał bez pozwolenia na budowę zbiornik na gnojowicę. Obecnie podjął działania w celu uzyskania wymaganego zezwolenia, jednakże z uwagi na przedłużające się procedury, jeszcze nie zgromadził kompletu dokumentów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. W treści uzasadnienia organ wyjaśnił, że ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, iż gmina C. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem organ I instancji nie mógł uzasadnić rozstrzygnięcia niezgodnością zrealizowanej inwestycji z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji ustawy Prawo budowlane wynika, że nakaz rozbiórki jest środkiem stosowanym dopiero po wykluczeniu możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże w sprawie nie ma możliwości legalizacji wykonanego zbiornika na gnojowicę, gdyż teren, na którym jest zlokalizowany obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (potwierdza to pismo Wójta Gminy C. z dnia [...]). Nadto, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji naruszył regulacje art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż inwestor nie miał możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tym niemniej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ocenił, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ podał, że pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję A. Ś. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie, na jego rzecz, kosztów postępowania. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie mu uczestniczenia w postępowaniu, oraz art. 7 i 32 Konstytucji, gdyż organ potraktował inwestora gorzej niż innych uczestników postępowania. W motywach skarżący podał, że zarówno organ I, jak i II instancji naruszyły przepis art. 10 § 1 kpa, bowiem nie umożliwiły mu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kontestowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie powody wskazane w jej treści Sąd uznał za zasadne. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Podstawę materialno – prawną rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli jednak budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego). Regulacja art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego została wprowadzona na mocy art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.). Celem nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego dokonanej w 2003 roku było osłabienie rygoryzmu obligatoryjnego nakazu rozbiórki będącego do tego czasu jedyną możliwą konsekwencją samowoli budowlanej. Do czasu tej nowelizacji zasadą był nakaz rozbiórki, w razie stwierdzenia istnienia samowoli budowlanej. Po nowelizacji, nakaz rozbiórki można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 roku, OSK 1602/04, nie publ.; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 roku, VII SA/Wa 1482/04, Lex Nr 169370). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela cytowany pogląd, gdyż uważa, że w obecnym stanie prawnym organ powinien przede wszystkim dążyć do legalizacji samowoli budowlanej, a gdy to nie jest możliwe dopiero podjąć działania nakazujące rozbiórkę obiektu wykonanego bez pozwolenia na budowę. Analogiczne stanowisko reprezentuje prof. Zygmunt Niewiadomski (w: Prawo budowlane – Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2006, str. 494 – 499). W stanie faktycznym sprawy, organy nakazały rozbiórkę wykonanego bez pozwolenia na budowę zbiornika na gnojowicę, gdyż inwestor nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a na terenie, na którym zlokalizowana jest inwestycja, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem Sąd ocenił, że analiza treści przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dokonana przez organy orzekające była wadliwa. Chodzi przede wszystkim o rozważenie kwestii możliwości legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji gdy inwestor nie dysponuje decyzją o warunkach zabudowy, a na danym terenie nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organy powinny ustalić czy inwestor dysponuje decyzją o warunkach zabudowy lub czy inwestycja pozostaje w zgodzie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie gdyby te dwa warunki nie były spełnione skład orzekający uznał, że organ powinien sam ocenić czy inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem czy została zrealizowana w warunkach dobrego sąsiedztwa, o którym stanowi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie do takiej tezy wynika z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przepis ten wszak stanowi, że "budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności (...)". Użycie w tym przepisie określenie "w szczególności" sprawia, że niejako "najważniejsze" są dwa dokumenty – decyzja o warunkach zabudowy i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dowody te są najważniejsze, ale nie jedyne w celu wykazania, że inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji, Sąd ocenił, że organu obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu prawa materialnego – art. 48 ust. 2 prawa budowlanego, co uzasadnia uchylenie rozstrzygnięcia II, jak i I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż owszem organy obu instancji naruszyły obowiązek informowania obywateli i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu – art. 9 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydając ponownie rozstrzygnięcie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organy powinny umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. W treści odwołania A. Ś. podniósł, że wykonał zbiornik na gnojowicę bez wymaganego pozwolenia na budowę w związku z nagłą koniecznością umieszczenia zwierząt w gospodarstwie. Tym niemniej, poza prawne powody dopuszczenia się samowoli budowlanej, w tym względy społeczne, nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z 14 kwietnia 1999 roku, IV SA 987/96, Lex Nr 47178; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 roku, IV SA 2617/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2000 roku, SA/Bk 657/99, nie publ. i inne). Konkludując, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 przy zastosowaniu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto sąd stwierdził, na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście składa wpis w kwocie 500 zł określony w oparciu o treść § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).