II SA/Łd 70/14

Dnia 11 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 roku sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Z. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania Z. J. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną M. J., z uwagi na niespełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której stanowi art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W odwołaniu od tej decyzji Z. J. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem odwołującego organ błędnie interpretuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czego dowodem jest stanowisko Ministra Pracy i Polityk Społecznej w tej sprawie. Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako u.ś.r. Na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), zmieniający niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. wprowadzony został nowy specjalny zasiłek opiekuńczy (art. 16a u.ś.r.). Przesłankami, których łączne spełnienie uprawnia organ do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, są: posiadanie przez wnioskodawcę statusu osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej stałej opieki; rezygnacja wnioskodawcy z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad tą osobą; osoba wymagająca stałej opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; kryterium dochodowe, określone w art. 5 ust. 2 ustawy, do którego odsyła art. 16a ust. 2. Kwotę tę określa aktualnie przepis § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959). Zgodnie z jego treścią od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2014 r. wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wynosi 623 zł. Kolegium wyjaśniło, że Z. J. w dniu 7 sierpnia 2013 r. złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad żoną – M. J., która jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jej niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od dnia 20 października 2004 r. Z. J. po wykreśleniu działalności gospodarczej - usługi ogólnobudowlane - w dniu 31 grudnia 2007 r., w okresie od dnia 29 stycznia 2008 r. do dnia 9 października 2012 r. zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. jako osoba bezrobotna, a tym samym świadczył gotowość do podjęcia pracy, co nie może być uznane za tożsame z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy przez Z. J., bo taka nie została podjęta, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną. W okresie tej niepełnosprawności wnioskujący pozostawał osobą bezrobotną, a więc poszukiwał pracy i był gotowy do jej podjęcia. Zatem trudno przyjąć, iż zrezygnował on z dotychczasowego zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad żoną, której niepełnosprawność datuje się od 2010 r. Oznacza to, że potencjalne zatrudnienie osoby gotowej do podjęcia pracy nie jest tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego strona musiała zrezygnować, aby sprawować opiekę nad żoną. Organ II instancji podkreślił, że przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie, która faktycznie zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej faktycznie wykonywanej, a nie takiej, która - tak jak odwołujący - posiadała status osoby bezrobotnej i jej w istocie nie wykonywała. Jednocześnie organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie, bez znaczenia pozostaje fakt, iż strona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na żonę. Centrum Świadczeń Socjalnych poinformowało odwołującego o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) oraz o tym, iż na mocy przepisu art. 11 zachowuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do 30 czerwca 2013 r., a po tym terminie prawo do niego wygasa z mocy prawa. Centrum wskazało również na możliwość ubiegania się na nowych zasadach o przyznanie świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego albo świadczenia pielęgnacyjnego po złożeniu stosownych dokumentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. J. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podnosząc zarzut naruszenia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną wykładnię pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" oraz niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W motywach skargi strona powtórzyła argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu Z. J. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad żoną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej w skrócie "u.ś.r.". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącego – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżący jest bierny zawodowo od momentu wykreślenia z dniem 31 grudnia 2007 r. prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług ogólnobudowlanych. W okresie od 29 stycznia 2008 r. do 9 października 2012 r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, świadcząc gotowość do podjęcia pracy. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność żony, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawcę, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną żoną. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął niewątpliwie fakt, że skarżący mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] miał przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną M. J. na okres od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżący, aby obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinien podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. W ocenie sądu prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem (rekompensatą) przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, w ocenie sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. B.A.