II SA/Łd 701/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011r. sprawy ze skargi O. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. z dnia [...]r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. T. na rzecz skarżących O.P. i M. P. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...], nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w D. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Organ wskazał, iż w/w decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu na wniosek K. G. postępowania administracyjnego stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w D. z dnia [...] znak: [...], ustalającej z wniosku M. i O. małżonków P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości D. W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej Kolegium wskazało, że decyzja z [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa - przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1586, dalej jako rozporządzenie). W ocenie organu zastrzeżenia budzi mapa terenu projektowanej zabudowy, bowiem z jej oznaczeń i opisu nie wynika, aby wchodziła do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co narusza wymogi sprecyzowane w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ze zgromadzonego przez organ gminy materiału dowodowego, w opinii SKO nie wynika, aby teren projektowanej zabudowy miał dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, wymagany przez art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dalej Kolegium wskazało, że analiza zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji została przeprowadzoną w sposób wadliwy, bowiem obszar analizy został wyznaczony niezgodnie z zasadą wyrażoną w § 3 rozporządzenia, nie przedstawiono w niej cech zabudowy na obszarze analizowanym w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia. Wobec tego ustalone cechy projektowanej zabudowy nie znajdują oparcia w przeprowadzonej analizie i zasadach ich ustalania przewidzianych w § 4-8 cytowanego rozporządzenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli inwestorzy – O. i M. P. Wskazali, że są współwłaścicielami działki nr [...], która jest utwardzoną drogą dojazdową obsługującą w zakresie komunikacji działkę nr [...], na której realizują inwestycję. W ich ocenie decyzja ustalająca warunki zabudowy spowodowała nieodwracalne skutki prawne w postaci uzyskania przez nich prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i rozpoczęcia prac budowlanych. Podnieśli, że mapa złożona przez nich wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie różniła się w zakresie przebiegu granic od treści mapy pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do celów projektowych wykonali ponadto mapę zgodnie z obowiązującymi przepisami. Obszar analizy obejmował tereny, na których zlokalizowane są budynki mieszkalne i gospodarcze, nie obejmował natomiast otwartych terenów rolniczych i leśnych, na których nie ma możliwości określenia warunków dla nowej zabudowy. Wzorcem dla nowej zabudowy stały się budynki mieszkalne zlokalizowane w sąsiedztwie ich działki i na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, realizacja ich budynku nie narusza interesów osób trzecich. Dysponują dostępem do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną biegnącą wzdłuż działki nrt [...]. Dodali, że K. G., właściciel nieruchomości nr [...], był stroną postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją i czynnie w nim uczestniczył. Nie wnosił na tym etapie żadnych uwag i nie kwestionował warunków określanych w jej projekcie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła także T. P., przedstawiając okoliczności związane z podziałem działki nr [...]. Wyjaśniła, że działka nr [...] stanowi drogę dojazdową i jest własnością jej oraz trójki jej dzieci, którzy w wyniku działu spadku są właścicielami poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...]. Odwołująca się przedstawiła także okoliczności związane z wytyczeniem granic działek przez geodetę oraz wyraża swoje rozgoryczenie z powodu zachowania sąsiadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dalej wskazało w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej, iż oceniając, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w D., stwierdzono, że decyzja organu gminy została wydana z rażącym naruszeniem prawa i musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zgodnie w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Mapa przedstawiona przez inwestora, a następnie wykorzystana przez organ pierwszej instancji nie spełnia powyższych wymogów, bowiem nie wynika z niej czy pochodzi z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z ait. 2 pkt 14 u.p.z.p., warunkiem wydania decyzji jest istnienie dostępu do drogi publicznej, przez który rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie organu można zgodzić się ze stroną skarżącą, że działka objęta postępowaniem ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], stanowiącą ich współwłasność, co jednak nie zmienia faktu, że kwestii tej w ogóle nie rozważał organ gminy. Analiza przeprowadzona przez tenże organ nie spełnia wymogów stawianych analizie w rozumieniu cyt. wyżej rozporządzenia, gdyż z mapy stanowiącej część graficzną analizy wynika, że obszar analizy nie został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia wokół działki budowlanej i w odległościach wskazanych w tym przepisie, tj. minimum trzykrotnej szerokości frontu działki nie mniej jednak niż 50 m. Poza tym mapa stanowiąca załącznik graficzny analizy, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia powinna spełniać wymogi wskazane w powołanym wyżej art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., natomiast z mapy będącej załącznikiem analizy w niniejszej sprawie nie wynika, aby była przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzona analiza nie przedstawia cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazane zaś w decyzji cechy nowej zabudowy zostały ustalone z rażącą obrazą zasad ustalania tych cech określonych w powołanych wyżej przepisach § 4-8 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim nie można mówić, że zachodzą nieodwracalne skutki prawne w sytuacji zrealizowania inwestycji, kiedy toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Także sporność granic, kwestie rozgraniczenia nieruchomości, czy wznowienia granic nie mają znaczenia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższą decyzję O. i M. P. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podtrzymali zarzuty przedstawione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w treści zaskarżonej decyzji. O. i M. małżonkowie P. uzyskali ostateczną decyzję Starosty O. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego Wniosek K. G., zmierzający do podważenia zasadności decyzji o warunkach zabudowy został rozpoznany również jako wniosek o wznowienie postępowania. Ten tryb nadzwyczajny zakończył się ostateczną decyzją, w której odmówiono zainteresowanemu wznowienia postępowania na postawie art. 149 §3 k.p.a. Na rozprawie w dniu 4 października 2011 roku skarżący oświadczyli, iż budowa domu została doprowadzona do stanu surowego otwartego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona Samorządowe Kolegium Administracyjne w [...] zaskarżonymi decyzjami orzekło, że decyzja z dnia 23 października 2010 roku ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji jest nieważna, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę orzekania organów stanowi zatem przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oceniając powyższe uchybienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] organ nie dość dogłębnie rozważył wpływ tych uchybień na byt decyzji, na meritum rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki; oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje zaskarżona decyzja. O oczywistości naruszenia prawa można mówić, gdy sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę nie budzi wątpliwości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez konieczności stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja, to skutki niemożliwe do zaakceptowania punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również na konieczność ustalenia, że stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej (vide wyrok NSA z dnia 10.06.2011r. w sprawie II OSK 996/10 i powołane tam orzeczenia). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie rozważyło powyższych przesłanek, praktycznie ograniczając się do wykazania uchybień postępowania, poprzedzających decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D.. Zgodzić się trzeba z Kolegium, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zarzuty dotyczące decyzji o warunkach zabudowy dotyczyły kwestii dostępu do drogi publicznej, jakości przeprowadzonej analizy przestrzennej i rodzaju mapy, stanowiącej podstawę ustaleń urbanistycznych. Zarzut braku dostępu do drogi publicznej został jednak wyeliminowany przez organ w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Bezspornie skarżący mają dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], której część jest drogą wewnętrzną. Tak więc najpoważniejszy w istocie zarzut w odniesieniu do ustaleń decyzji Burmistrza Gminy D. okazał się nietrafny, co przyznaje Kolegium. Samo nierozważnie dostępu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym do drogi publicznej z całą pewnością nie może zaś stanowić podstawy do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Zarzut dotyczący niezachowania wymogów formalnych mapy, stanowiącej podstawę ustaleń jest trafny. Jest to niewątpliwie uchybienie formalne, ale nie wykazano, żeby ten brak formalny miał wpływ na wynik postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zasadnie też Kolegium wytknęło wady przeprowadzonej w sprawie o warunki zabudowy analizy przestrzennej, której dokonano z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1586, dalej jako rozporządzenie). Jednakże już z pobieżnej tylko lektury map terenu analizowanego wynika, ze działki dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane budynkami i mieszkalnymi i gospodarczymi. Taki rodzaj zabudowy znajduje się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestorów. Wprawdzie istniejąca zabudowa mieszkaniowa skwitowana została odwołaniem do parametrów projektowanej inwestycji i stwierdzeniem, że te ostatnie odpowiadają istniejącej zabudowie, to jednak w decyzji ustalone zostały precyzyjnie. W tym kontekście uchybienie dotyczące wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego nie miało wpływu na ocenę inwestycji. Także w przypadku tego zarzutu naruszenia prawa nie rozważono jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że uchybienia te to uchybienia przede wszystkim organu prowadzącego sprawę a nie osób składających wniosek. To nie efekt ukrywania pewnych faktów przez skarżących, a wynik niestaranności i lekceważenia dość jasnych przepisów przez organ prowadzący postępowanie. Uchybienia te, stwierdzone w postępowaniu zwykłym, mogły zostać wyeliminowane przed wydaniem decyzji, albo mogłyby spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji kończącej postępowanie w trybie zwykłym. Natomiast inna musi być ocena uchybień, ich wpływu na byt decyzji ostatecznej. Ponadto należy zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne. Jej adresaci, działając zgodnie z prawem przystąpili do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego i uzyskali w oparciu o tę właśnie decyzję kolejne rozstrzygnięcia. Wyeliminowanie jej w trybie nadzwyczajnym oznaczałoby w istocie obarczenie skutkami prawnymi wadliwego działania organów Państwa jedynie obywateli, którzy działali w zaufaniu do jego organów. Tym bardziej, że analiza błędów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji prowadzi do wniosku, że po wyeliminowaniu tych uchybień zostałaby wydana decyzja tej samej treści, czego też pośrednio dowodzi rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia postępowania. W takiej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera ważenie stabilności decyzji ostatecznej i proporcji naruszenia prawa. Proporcje skutków społecznych wydają się istotne. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ nienależycie rozważył zaistnienie wszystkich przesłanek, warunkujących wyeliminowanie decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona wyczerpującej analizy, czy rzeczywiście w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki, niezbędne do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie powołanego przepisu. Wobec wadliwości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, sąd orzekł jak w punkcie 1. wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art.152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. m.o.