II SA/Łd 701/19

Dnia 9 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi PGE Dystrybucji S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. MR Decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania A S.A. z siedzibą w L. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] wnoszącej sprzeciw i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w sprawie zamiaru przebudowy linii 15 kV relacji S.-K. poprzez skablowanie odcinka linii napowietrznej w przęśle od słupa nr 57 do słupa nr 58 na działkach nr ewid. 331, 332, 333 obr. [...], położonych w miejscowości S., gm. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), w związku z art. 30 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej sprzeciwu oraz uchylił nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy w dniu 25 maja 2019 r. K. O., reprezentujący inwestora A S.A. z siedzibą w L., dokonał zgłoszenia zamiaru przebudowy linii 15 kV relacji S.-K., poprzez skablowanie odcinka linii napowietrznej w przęśle od słupa nr 57 do słupa nr 58 na działkach nr ewid. 331, 332, 333 obr. [...], położonych w miejscowości S., gm. W. Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia inwestora, dotyczącego zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, organ I instancji uznał, że na wykonanie przedmiotowych robót należy uzyskać pozwolenie na budowę. Od przedmiotowej decyzji w ustawowym terminie wniósł odwołanie pełnomocnik inwestora K. O., który zaskarżonej decyzji zarzucił, iż organ I instancji w sposób nieprawidłowy i bezpodstawny uznał, iż planowane prace, polegające na przebudowie linii 15 kV poprzez skablowanie wskazanego odcinka linii napowietrznej, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołujący się wskazał, że przedstawiony w zgłoszeniu zakres robót przyjęto jako przebudowę istniejącej sieci elektroenergetycznej w oparciu o definicję przebudowy zawartą w ustawie Prawo budowlane. Odwołujący się podniósł, iż istniejąca sieć elektroenergetyczna stanowi obiekt liniowy i w wyniku przebudowy nie nastąpi zmiana trasy ani długość tej sieci. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej sprzeciwu oraz uchylił nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, przytaczając treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 19a lit. a i ust. 2 pkt 11 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2b Prawa budowlanego wskazał, iż przedmiotem dokonanego zgłoszenia są roboty budowlane związane z napowietrzną linią elektroenergetyczną o napięciu 15 kV relacji S. – K., w przęśle od słupa nr 57 do słupa nr 58, które zlokalizowane są na terenie działek nr ewid. 331, 332, 333 w obrębie [...]. Zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego polegać będzie na demontażu ww. odcinka linii napowietrznej oraz słupów nr 57 i 58, a następnie wybudowaniu odcinka linii kablowej o napięciu 15 kV oraz montażu nowych słupów w miejscu istniejących nr 57 i 58. Organ odwoławczy podniósł, iż z przepisu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego wynika, że przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z ww. definicji przebudowy wynika, że nie jest przebudową zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, przykładowo w tym przepisie wymienionych. Przebudową jest natomiast zmiana innych, niecharakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych. W przypadku obiektu liniowego, jakim bez wątpienia jest sieć elektroenergetyczna (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego), długość jest cechą charakterystyczną wyróżniającą obiekt liniowy od pozostałych obiektów budowlanych, natomiast nie jest jedynym parametrem, który należy brać pod uwagę w przypadku rozpatrywania zmian charakterystycznych parametrów takiego obiektu. W rozpatrywanej sprawie przekształcenie sieci z napowietrznej na sieć kablową podziemną stanowi niewątpliwie zmianę jej cech charakterystycznych, tj. parametrów dotyczących miejsca usytuowania i w konsekwencji powierzchni zabudowy. Z tego względu w świetle przytoczonych przepisów prawnych projektowana inwestycja nie stanowi przebudowy, lecz jest budową wymagającą uzyskania pozwolenia budowlanego. Wojewoda wskazał, iż ustalenia te dają podstawę do stwierdzenia, że organ I instancji prawidłowo ocenił, iż planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Po ustaleniu powyższego organ odwoławczy stwierdził, że należało utrzymać sprzeciw wobec przedmiotowego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uchylił jednakże decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Przywołując treść art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego Wojewoda podniósł, iż aby móc zastosować ww. przepis, organ powinien wskazać, czy wystąpiły przesłanki w nim określone w warunkach konkretnego stanu faktycznego. Z uwagi na to, iż powołany przepis nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, należało orzec jak w sentencji. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła A S.A. z siedzibą w L., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest między innymi jej powierzchnia zabudowy, a tym samym uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi przebudowy i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; b) art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i uznanie wbrew naruszonemu przepisowi, iż obiekt liniowy posiada parametry charakterystyczne inne niż wskazane wprost w tym przepisie; c) art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Starosty [...] w części dotyczącej zgłoszonego sprzeciwu, pomimo, że wskazane w przedmiotowym zgłoszeniu prace nie są objęte ustawowym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również dowolną ocenę dowodów, a co za tym idzie nieprawidłowe ustalenie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż planowane przez skarżącego prace stanowią przebudowę sieci elektroenergetycznej, które wymagają jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zakresie sprzeciwu i poprzedzającej jej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w części zgłoszonego sprzeciwu oraz orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej w dalszej części również: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 Prawa budowlanego obiekty budowlane oraz roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 1 pkt 19a lit.a Prawa budowlanego wskazana została przebudowa sieci elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit.a. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestycja objęta zgłoszeniem z dnia 25 maja 2019 r. (przebudowa napowietrznej linii 15kV relacji S.-K. poprzez skablowanie odcinka linii napowietrznej w przęśle od słupa nr 57 do słupa nr 58 na działkach nr ewid. 331, 332, 333 obr.[...], położonych w miejscowości S., gm.[...]) nie spełnia przesłanek z art. 29 ust. 2 pkt 11 Prawa budowlanego, a wobec tego - nie może być realizowana na podstawie zgłoszenia, konieczne jest bowiem uzyskanie pozwolenia na budowę. Ocenę tę, zdaniem Sądu należy podzielić. Przepis art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definiuje bowiem przebudowę jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Pojęcie "przebudowy" nie różni się od rozumienia słowa przebudowa w języku potocznym i różni się od pojęcia "budowa" nowego obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 września 2006 r. sygn. II SA/Po 1211/05, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 2588/17, dostępny j.w.), zgodnie z którym budowa linii energetycznej kablowej w miejsce dotychczasowej linii napowietrznej nie może być rozumiana jako przebudowa istniejącej linii. Jest to bowiem budowa (nowe przedsięwzięcie) a nie przebudowa, gdyż tego rodzaju inwestycja nie polega jedynie na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych. Dodać należy, że o tym, że mamy do czynienia z nowym obiektem liniowym świadczy chociażby fakt, że ma on charakter doziemny, a nie napowietrzny. W związku z tym inwestor dokona rozbiórki linii napowietrznej i dopiero po tych działaniach przystąpi do budowy nowego obiektu – budowy doziemnej kablowej linii energetycznej. W związku z tym, niezależnie od tego, że zmianie nie uległa sama długość linii, co eksponowała strona skarżąca, mamy w niniejszej sprawie do czynienia z budową nowej doziemnej kablowej linii energetycznej budowanej w innej technologii, aniżeli linia napowietrzna. Zdaniem Sądu, ujawnione w sprawie okoliczności faktyczne wyczerpały hipotezę przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę., co w pełni uzasadnia podjęte rozstrzygnięcie. Prawidłowo również organ II instancji zastosował w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., uchylając nałożony przez organ I instancji wprost w rozstrzygnięciu obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Niewątpliwie, jak zauważył Wojewoda, brak jest w przedmiotowej sprawie wskazania wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, co uzasadniałoby zastosowanie wskazanego przepisu i nałożenie obowiązku wprost w decyzji. Powyższe z kolei czyni niezasadnymi zarzuty skargi zarówno co do naruszenia przez organ wymienionych przez stronę przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. Z uwagi na powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. A.B.