II SA/Łd 709/11

Dnia 5 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi T. B.-G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania T. B. od decyzji z dnia [...] r. nr [...] Prezydenta Miasta Ł. zmieniającej decyzję własną z dnia [...] nr [....] zmienioną decyzją z dnia [...]nr [...], w części dotyczącej okresu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 01 września 2005 r. do 31 marca 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił decyzję własną z dnia [...] nr [...] zmienioną decyzją z dnia [....] nr [...], w części dotyczącej okresu przyznania Pani T. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 01 września 2005 r. do 31 marca 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 22 lutego 2011 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia [...] r. nr [...], z którego wynika, iż od dnia 01 kwietnia 2011 r. pani T. B. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Zatem zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. B., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem wskazała, że nie otrzymała żadnej informacji o braku uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem dodatku pielęgnacyjnego przy emeryturze po ukończeniu 75 roku życia. Odwołująca powołała się również na trudną sytuację finansową podnosząc, że emerytura ledwie jej wystarcza na zaspokojenie potrzeb życiowych i wysokie koszty leczenia. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ właściwy oraz marszałek województwa mogą, bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Stosownie do zapisu zawartego w art. 16 ust. 6 cytowanej ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wyjaśniając okoliczności sprawy Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku pani T. B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznał wnioskodawczyni zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 01 września 2005 r. na stałe w wysokości 144 zł. miesięcznie. W dniu 22 lutego 2011 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. z dnia [...] r. nr [...], z którego wynika, iż od dnia 1 kwietnia 2011 r. pani T. B. jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Tym samym, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., organ I instancji zasadnie zmienił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcia i decyzją z dnia [...] r. nr [....], orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego do dnia 31 marca 2007 r., bowiem jak wynika z akt sprawy, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje T. B., uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego po ukończeniu 75 roku życia, od kwietnia 2007r. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. T. B. wniosła o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach podnosząc, że nie wzięto pod uwagę jej oświadczenia o telefonicznym powiadomieniu organu o ukończeniu 75 lat a nadto nie skorygowania danych przez organ, w sytuacji gdy ma on dostęp do bazy danych PESEL i możliwość korygowania danych. Nadto zarzuciła, że czasokres przysługującego jej prawa do zasiłku ustalono i skorygowano wstecz od 1 września 2005 r. do 31 marca 2007 r. w sytuacji gdy jest to prawo nabyte, powstałe na skutek błędu organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przytoczonej w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. rozpoznając przedmiotową skargę dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł., tego rodzaju uchybień, które obligowały sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji zmieniającą wcześniejszą decyzję własną z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania skarżącej T. B., prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i orzekającej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 01 września 2005 r. do 31 marca 2007 r. Materialno prawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.) a w szczególności art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 1a. Z treści art. 32 ust. 1 ustawy wynika, iż zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, nastąpić może w trzech wymienionych przypadkach: 1. jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, 2. członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, 3. osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Należy przy tym zauważyć, że instytucja świadczenia nienależnego uregulowana jest w art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, iż osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, zaś za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu, każda z trzech z wymienionych w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanek stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Przyjąć należy, iż zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne. Należy również podkreślić, że istotą decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję administracyjną w sprawie świadczeń rodzinnych w trybie cytowanego przepisu art. 32 ust. 1, jest wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia administracyjnego tworzącego określony stan prawny w sytuacji, gdy wystąpią okoliczności enumeratywne wymienione we wskazanym przepisie i ma na celu zapobieżenie dalszemu korzystaniu z przyznanego świadczenia przez osobę, wobec której zachodzą negatywne przesłanki przyznania świadczenia rodzinnego. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi więc kontynuacji, czy też ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, już rozstrzygniętej decyzją ostateczną przyznającą uprawnienie do świadczenia rodzinnego, lecz jest postępowaniem w całkiem nowej sprawie administracyjnej. Sąd podziela utrwalone zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowo- administracyjnym stanowisko, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń – odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera. Zasadą zatem jest, że decyzja wydana w trybie art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może wywrzeć skutki wyłącznie ex nunc (na przyszłość). Skutek ex tunc (z mocą wsteczną) wiąże się wyłącznie z wydawaniem aktów o charakterze deklaratoryjnym, do których decyzja z art. 32 ust.1 ustawy, jako dotycząca zmiany lub pozbawienia praw wcześniej nabytych, nie może być zaliczona. Wynika stąd, że stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się jednej z określonych w tym przepisie przesłanek może prowadzić do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli jedynie na przyszłość. Wyjątkiem od - opisanego powyżej - konstytutywnego charakteru wskazanej normy prawnej jest możliwość uchylenia bądź zmiany decyzji z mocą wsteczną (i związanego z tym pozbawienia strony prawa do wypłaconego jej już świadczenia) wyłącznie na podstawie trzeciej przesłanki, jaką jest instytucja świadczenia nienależnego, podlegającego zwrotowi. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia dopuszczalności pozbawienia strony przyznanego uprawnienia z mocą wsteczną w innych przypadkach (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08 niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 499576, wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt 1483/10, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 155/09, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 89/08, wszystkie dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia przy tym wymaga, iż w sytuacji – tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, a decyzja w tej części ekspirowała, to brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takim wypadku zastosowanie znajdować może jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tak jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 19 stycznia 2009 roku, sygn. akt I OSK 535/08, który to pogląd, skład orzekający w sprawie, aprobuje. W toku prowadzonego ponownie postępowania organ uwzględni wytyczne wynikające z niniejszego uzasadnienia i w tym kontekście ponownie oceni okoliczności sprawy istotne z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. m.ch.