II SA/Łd 712/23

Dnia 9 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 13 września 2018 roku nr LXIV/363/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta Warta stwierdza nieważność części § 35 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "oraz na stronie internetowej gminy". Prokurator Rejonowy w Sieradzu zaskarżył uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 13 września 2018 r. nr LXIV/363/18 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części Miasta W., zarzucając jej dokonane w § 35 naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art.2, art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na zredagowaniu tego przepisu w sposób, który doprowadził do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Wobec tego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że kwestionowana uchwała została podjęta 13 września 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm. – u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 8 października 2015 r. pod poz. 5191 oraz na stronie internetowej Gminy W. 22 października 2018 r, i obowiązuje w dniu formułowania niniejszej skargi. Skarżący podkreślił, że stosownie do art 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego jest jego ogłoszenie zna zasadach i trybie określonym w ustawie o czym mowa w ust. 2 przywołanego przepisu. Zaskarżona ustawa powinna zostać więc opublikowana stosowanie do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U z 2017, poz.1523), a w myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wejście w życie zaskarżonej uchwały, zostało uregulowane przez organ administracji przepisem § 35, który stanowi, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego oraz na stronie internetowej gminy i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Konstrukcja tego przepisu jest niejasna w kontekście wymaganej precyzji wskazania daty wejścia w życie każdego aktu normatywnego. Wskazuje on wprost, że organ administracji określił moment wejścia w życie uchwalonego aktu prawnego, uzależniając upływ wymaganego ustawowo vacatio legis od dwóch zdarzeń, tj. od daty ogłoszenia go w dzienniku urzędowym oraz od daty ogłoszenia na stronie internetowej gminy. Jednocześnie przepis § 35 jest tak skonstruowany, że termin 14 odnosi się do obu tych zdarzeń. Kierując się zatem treścią kwestionowanego przepisu oraz art. 6 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zaskarżona uchwala posiada dwie różne daty wejścia w życie tj.: - 23 października 2018 r. liczonej od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego czyli od 9 października 2018 r.; - 6 listopada 2018 r. liczonej od daty zamieszczenia na stronie internetowej gminy tj. od 23 października 2018 r. Poza przywołaną ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych, przy formułowaniu aktów normatywnych organy administracji, powinny stosować się do przepisów zawartych w Rozporządzeniu Prezesa rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (§143), które w § 45 wskanuje enumeratywnie sposoby sformułowania przepisu o wejściu w życie ustaw. Organ administracyjny nie skorzystał jednak z żadnej z tych możliwości. Zamiast tego połączył w jednej jednostce redakcyjnej, dwa różne sposoby tj. z § 45 ust. 1 pkt 1 oraz z § 46. Konstrukcja zaskarżonego przepisu prowadzi do ukształtowania dwóch różnych dat wejścia w życie aktu prawa miejscowego i jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych w żadnym miejscu nie wiąże daty wejścia w życie aktu normatywnego z datą jego umieszczenia na stronie internetowej organu, od którego pochodzi. W przedmiotowej sprawie datę wejścia w życie skarżonej uchwały należy zatem wiązać wyłącznie z chwilą jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, niezależnie od pełnego brzmienia jej § 35. Z tego też względu, użyte w jego treści sformułowanie: "oraz na stronie internetowej gminy" nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Z ostrożności procesowej organ wniósł o stwierdzenie jej nieważności jedynie w zakresie użytego w jej § 35 sformułowania "oraz na stronie internetowej gminy", stosowanie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Zdaniem organu nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały, a jedynie ewentualnie stwierdzenie jej nieważności w zakresie użytego w jej § 35 sformułowania "oraz na stronie internetowej gminy", skoro usunięcie tego zwrotu z treści skarżonego aktu nie wywoła żadnego uszczerbku dla pozostałej jego treści. Stwierdzenie nieważności całości aktu z powodu naruszenia opisanego w treści skargi będzie nieproporcjonalne do wagi naruszenia oraz skutków, którego z tego naruszenia wynikają. Skutek brzmienia § 35 uchwały i tak jest tego rodzaju, iż uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od daty jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, stosownie do brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Ponadto skarżona uchwała obowiązuje w porządku prawnym niemalże 5 lat, a mieszkańcy gminy pozostają w przeświadczeniu co do jego legalności. Również organ nadzoru nie zakwestionował treści skarżonej uchwały, ani też nigdy nie zgłaszano wątpliwości co do daty jej wejścia w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm. – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko strony skarżącej i organu, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały, przypomnieć trzeba, iż strona skarżąca zakwestionowała § 35 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego oraz na stronie internetowej gminy i wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia". W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 - u.o.a.n.), ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy publikowane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Zgodnie z art. 4 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Natomiast art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Powyższe przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, że akt normatywny wchodzi w życie w określonym, konkretnym momencie. Zawarta w takim akcie normatywnym regulacja prawna normująca kwestię wejścia w życie nie może być więc sformułowana w sposób dwuznaczny, rodzący wątpliwości co do rzeczywistej daty początku jej obowiązywania. Należy podkreślić, że sposób formułowania przepisów o wejściu w życie aktu normatywnego dokładnie określa § 45 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), który na mocy § 143 powołanego rozporządzenia znajduje odpowiednie zastosowanie także w przypadku aktów prawa miejscowego. Zasady techniki prawodawczej nie przewidują rozwiązania zastosowanego w § 35 zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, że niejednoznaczna regulacja kwestii wejścia uchwały w życie jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia: 3 listopada 2022 r., I SA/Wr 125/22 oraz 20 kwietnia 2021 r., II SA/Wr 515/20; wyroki WSA w Łodzi z: 4 listopada 2020 r., II SA/Łd 125/20 oraz 6 października 2022 r., II SA/Łd 478/22; WSA w Warszawie z: 5 listopada 2020 r., VIII SA/Wa 382/20). W realiach rozpatrywanej sprawy kwestionowana uchwała w zakresie § 35 obciążona jest wyżej opisaną wadą. Z regulacji zawartej w § 35 uchwały nie sposób bowiem wyprowadzić jednoznacznego wniosku co do daty wejścia w życie uchwały. Jak słusznie wskazano w skardze kierując się treścią kwestionowanego przepisu oraz art. 6 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, zaskarżona uchwala posiada dwie różne daty wejścia w życie: 23 października 2018 r. liczonej od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego oraz 6 listopada 2018r. liczonej od daty zamieszczenia na stronie internetowej gminy – te ustalenia pozostają poza sporem. W takich uwarunkowaniach należało zgodzić się z argumentacją skargi podnoszącą istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę sąd orzekł na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważność części § 35 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "oraz na stronie internetowej gminy". Wyeliminowanie wskazanego fragmentu usunie istotne naruszenie prawa z treści § 35 uchwały, a zarazem uwzględni intencję, jaką kierował się lokalny prawodawca podejmując przedmiotową uchwałę. W pozostałym zakresie § 35 zaskarżonej uchwały odpowiadać będzie ustawowym warunkom ogłaszania i konkretności daty wejścia aktu prawnego w życie. dj