II SA/Łd 714/09

Dnia 18 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 roku sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w J. k/P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o wymierzeniu A Sp. z o.o. w J. kary w wysokości 100 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej z częścią ekspozycyjno-biurową, położonej w Ł. przy ul. A. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania było nielegalne przystąpienie do użytkowania hali o powierzchni zabudowy 1186,5 m², powierzchni użytkowej 1154,8 m² i kubaturze 7194,5 m3, wybudowanej na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił Spółce wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], ponownie odmówił Spółce wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. W dniu 27 listopada 2006 r. organ stopnia podstawowego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania przez A Sp. z o.o. ww. obiektu budowlanego, informując jednocześnie stronę o terminie wizji lokalnej. Z oględzin przeprowadzonych w dniu 7 grudnia 2006 r. wynikało, że hala jest użytkowana. Przedstawiciel spółki oświadczył, że przekazał obiekt przyszłemu użytkownikowi do wstępnego zagospodarowania i urządzenia, w tym wyposażenia w meble i regały, a sprzedaż towarów handlowych odbywa się bez uzgodnienia z nim. Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia kary organ odwoławczy powołał się na treść art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do określonych w tym przepisie kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 55, właściwy organ, działając w oparciu o art. 57 ust. 7, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara określona w art. 59f ust. 1 stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaszły okoliczności wymienione w art. 55 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, gdyż wzniesienie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, przedmiotowy obiekt wykorzystywany jest na cele handlowe oraz magazynowe, a w decyzji o pozwoleniu na budowę została dla niego ustanowiona kategoria XVIII. Zatem współczynnik kategorii (k) wyniósł 10, współczynnik wielkości (w) – 2 (dla kubatury 7194,5 m3), zaś stawka opłaty (s) - 500 zł, a wysokość kary za nielegalne użytkowanie przedmiotowego obiektu winna wynosić: 500 zł x 10,0 x 2,0 x 10 = 100 000 zł Organ odwoławczy wskazał również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, orzekł o zgodności art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z Konstytucją RP, a w szczególności z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 oraz z art. 32 ust. 1. Organ dodał, że na rozstrzygnięcie nie może mieć również wpływu fakt, iż w dniu [...] wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka A Sp. z o.o. w J.. W jej ocenie zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane oraz narusza przepisy art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Strona skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie toczyło się od 2006 r. kiedy to spółka, mając na uwadze pozytywny wynik kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., w sposób uzasadniony przyjęła, że organ nadzoru budowlanego wyda pozwolenie na użytkowanie obiektu. Tymczasem pomimo wybudowania przez inwestora obiektu zgodnie z pozwoleniem na budowę, organ odmówił skarżącej spółce wydania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor odwołał się od tej decyzji, a następnie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w wyroku z dnia 26 września 2007 r., II S.A./ Łd 611/07, uznał decyzję o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie za bezprawną. Ostatecznie, po usunięciu drobnych uchybień, które powinny być wskazane przez organ już w trakcie obowiązkowej kontroli w 2006 r., spółka uzyskała w dniu [...] pozwolenie na użytkowanie obiektu. Wobec powyższego, w ocenie spółki, w sytuacji wcześniejszej nieuzasadnionej odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie, zmuszona była udostępnić najemcy obiekt do wstępnego zagospodarowania. Zatem w aspekcie nieuprawnionych zaniechań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, prowadzących do odmowy wydania skarżącej zezwolenia na użytkowanie obiektu, nałożenie na nią kary administracyjnej w tak znacznej wysokości stoi w jawnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i prawem do równego traktowania przez władze publiczne. Organ wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P64/07, w którym to TK uznał art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane za zgodne z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak Trybunał stwierdził w uzasadnieniu, że kontrola konstytucyjności norm sprawowana przez TK zawsze ma za punkt odniesienia jednostkową, indywidualną sprawę. Ponadto przedmiotowe uzasadnienie wyroku TK zawiera zdanie odrębne, w którym stwierdzono, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 oraz w związku z załącznikiem ustawy - Prawo budowlane, w zakresie obejmującym słowa "z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu", jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary z tytułu nielegalnego użytkowania hali magazynowej. W myśl art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej z kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy – w tym m.in. do kategorii XVIII, do której zaliczony jest, zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, przedmiotowy budynek skarżącej spółki. Stosownie zaś do art. 57 ust. 7 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Należy w tym miejscu stwierdzić przede wszystkim, że sprawa ukarania skarżącej spółki za nielegalne użytkowanie hali przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W wyroku z dnia 22 stycznia 2008 r., II SA/Łd 86807, Sąd uznał, iż organy błędnie naliczyły karę, przyjmując niewłaściwą kategorię obiektu, gdy tymczasem kategoria ta została ustalona w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – jako kategoria XVIII. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził w powołanym wyżej wyroku ocenę prawną zaistniałej sytuacji, stwierdzając, że przystępując do użytkowania przedmiotowej hali magazynowej z częścią ekspozycyjno-biurową skarżąca spółka naruszyła przepis art. 55 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że ustalenia organów w tym zakresie nie nastręczały uwag krytycznych i należało je zaakceptować (...). Inwestor bowiem nie legitymował się ostateczną decyzją właściwego organu nadzoru budowlanego udzielającą zgody na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Sąd uznał wówczas za prawidłowy pogląd organów obydwu instancji o występowaniu w niniejszej sprawie takich okoliczności, które uzasadniają co do zasady nałożenie na skarżącą spółkę przedmiotowej kary. Powoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2008 r. nie został zakwestionowany stosownym środkiem zaskarżenia i stał się prawomocny. W myśl zaś art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09). Znaczenie i ranga ustrojowa tego unormowania, jako gwaranta spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniającego realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej, były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Sąd wyrażając ocenę prawną w uzasadnieniu swojego orzeczenia oraz przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania, determinuje rozstrzygnięcie administracyjne w różnych aspektach. Z całą pewnością przesądza o sposobie, a nawet o rezultatach stosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1341/07). Skoro zatem organy zastosowały się w niniejszej sprawie do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2008 r., a także wypełniły zawarte w tym orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania (przyjęły kategorię budynku XVIII, wynikającą z decyzji o pozwoleniu na budowę), to jakiekolwiek odstępstwo od tej oceny stanowiłoby naruszenie art. 153 p.p.s.a. Nie sposób również zakwestionować wysokości wymierzonej kary. Organy dokonały prawidłowego, w świetle treści art. 59f ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, wyliczenia, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) jako 10 i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) dla kubatury 7194,5 m3 jako 2 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są z kolei argumenty zawarte w skardze, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, jeden z sędziów złożył zdanie odrębne. Wyrok uznawał bowiem kontrolowane przepisy ustawy - Prawo budowlane, regulujące kwestię kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, za zgodne z Konstytucją, a zdanie odrębne nie ma mocy wiążącej. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. LF