II SA/Łd 716/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, , po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości na terenie gminy p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. nakazać wypłacenie skarżącemu B. W. kwoty 300,00 (trzysta ) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi zaksięgowanego w dniu 17 sierpnia 2005 r. pod pozycją 1353. B. W. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości na terenie gminy S.. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 29 lipca 2005r. wezwano skarżącego do uiszczenia wpisu sądowego w wysokości 300 (trzysta) złotych, wskazania, czy skarżący skargę składa jako radny Rady Miejskiej w S. czy jako mieszkaniec gminy S. oraz wykazania wyczerpania trybu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie to doręczono w dniu 8 sierpnia 2005r. W dniu 16 sierpnia 2005r. skarżący uiścił należny wpis oraz wyjaśnił, iż skargę wnosi jako radny Rady Miejskiej w S.. Przedłożył również kopię własnego pisma z dnia l marca 2005r., będącego, jego zdaniem, wezwaniem Rady Miejskiej w S. do usunięcia naruszenia prawa, oraz odpowiedź na to pismo, sporządzoną przez Radę Miejską z dnia 8 marca 2005r. wraz z kopią dowodu doręczenia tej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż sąd administracyjny przed merytorycznym rozpoznaniem skargi bada jej dopuszczalność, a jednym z kryteriów dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest wniesienie tej skargi w terminie oraz wniesienie jej przez podmiot legitymowany. Instytucję terminu do wniesienia skargi na uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego określaj ą przepisy art. 53 § 2, art. 52 § 3 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej upsa. Stosownie do tychże przepisów skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeśli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z powołanych przepisów wynika, że początkowy i końcowy termin do wniesienia skargi jest ściśle określony, zaś z uchybieniem tego terminu mamy do czynienie wówczas, gdy skarga nie została wniesiona w ciągu trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś w razie jej braku w terminie sześćdziesięciu dni. Kwestię legitymacji procesowej do wniesienia skargi regulują natomiast przepisy art. 50 § l i § 2 upsa. Zgodnie z tymi przepisami, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Ocena legitymacji do zaskarżenia działań lub bezczynności organu organów jednostek samorządu gminnego następuje natomiast na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. l tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a skargę na uchwałę lub zarządzenie można, wedle ust. 2a tegoż przepisu, wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Skutkiem upływu terminu procesowego, następującym z mocy samego prawa, a także wniesienia skargi przez podmiot nielegitymowany jest bezskuteczność czynności w postępowaniu sądowym, obejmującej wniesienie skargi na rozstrzygnięcie organu jednostki samorządu gminnego. Zauważyć nadto należy, iż zaistnienie wskazanych zdarzeń lub czynności powoduje, oprócz bezskuteczności czynności podjętej przez stronę, jeszcze inny skutek procesowy, a mianowicie odrzucenie skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § l pkt 2 i pkt 6 upsa sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia, a także niedopuszczalną z innych przyczyn. Odrzucenie skargi zaś jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości na terenie gminy S. skarżący B. W. wniósł z uchybieniem terminu. Jak bowiem wynika z nadesłanej na wezwanie Sądu kopii pisma z dnia l marca 2005r. oraz odpowiedzi na to pismo Gminy S. z dnia 8 marca 2005r. skarżący w dniu l marca 2005r. wezwał burmistrza miasta S. do usunięcia naruszenia prawa powodowanego przez wskazaną uchwałę, zaś odpowiedź na to wezwanie odebrał, co potwierdza załączona przez skarżącego kopia dowodu doręczenia, w dniu 9 marca 2005r. W ocenie Sądu, odpowiedź ta, chociażby nawet pozytywna, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie może uzasadniać poglądu, wedle którego skarżący otrzymał od uprawnionego organu jednostki samorządu terytorialnego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro bowiem organem uprawnionym do udzielenia tejże odpowiedzi była rada gminy, a formą w jakiej rada ta podejmuje decyzję jest uchwała, to oczywistym jest, iż odpowiedź na to wezwanie winna przyjąć tę właśnie formę. Określenie "bezskuteczne wezwanie" oznaczać może, co podkreśla orzecznictwo sądowe, zarówno brak jakiejkolwiek reakcji ze strony organu gminy, jak i wyrażoną wyraźnie odmowę usunięcia naruszenia, która musi być w formie uchwały (por. postanowienie NSA z 30 listopada 2000r., I SA 794/00, LEX nr 57172). Z tych względów przyjąć należy, iż w przedmiotowej sprawie skargę należało wnieść w terminie nie trzydziestu dni od dnia otrzymania wskazanej odpowiedzi, lecz w terminie sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do naruszenia prawa, a sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi zaczął swój bieg w dniu 2 marca 2005r., a zakończył w dniu 30 kwietnia 2005r., skargę zaś wniesiono dopiero w dniu 27 czerwca 2005r., a zatem z prawie dwumiesięcznym opóźnieniem bez wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu, także załączona do skargi kopia pisma z dnia 19 maja 2005r. odwołująca się do pisma z dnia l marca 2005r., nie ma wpływu na zachowanie terminu do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę, pismo to nie może być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. z dnia 25 maja 2005r. za odpowiedź na to wezwanie. Zgodzić się bowiem trzeba z wyrażonym w orzecznictwie sądowym poglądem, wedle którego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu (postanowienie NSA z 24 czerwca 2002r., OSA 2/02, ONSA 2003, z. l, poz. 2). Na marginesie zauważyć należy, że gdyby nawet B. W. dochował terminu do wniesienia skargi, to jego skarga byłaby niedopuszczalna z tego względu, że czynności procesowej, obejmującej wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę, dokonał, co potwierdził w swoim oświadczeniu zawartym w piśmie z dnia 16 sierpnia 2005r., jako radny Rady Miejskiej w S., nie zaś jako mieszkaniec tej gminy. Tymczasem, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym i występowania przed sądem administracyjnym, radny nie jest bowiem wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych chociażby wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 1997r., II SA 8/97, Wspólnota 1997r., z. 41, s. 26, postanowienie NSA z dnia 23 marca 1994r., SA/Łd 703/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 73, wyrok NSA z dnia 25 maja 1992r., SA/Wr 601/92 ONSA 1992r., z. 3-4, poz. 89 czy postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA 1996r, z. 4, poz. 170). Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia jednakże tego radnego jako obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. W tym przypadku jednak radny jako mieszkaniec gminy musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień. Przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje także podstaw do skargi osobie, która chciałaby skarżyć uchwałę Rady Gminy, nie opierając się na prawach własnych, osobistych, lecz na interesie ogółu - interesie mieszkańców gminy bez ich zgody. Przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie można traktować, co sugerował skarżący w skardze, jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa mieszkańców danej gminy. W sprawach mających charakter publiczny mogą działać określone organy państwowe czy społeczne, a obywatelowi przysługuje prawo występowania do tych organów (np. prokuratury) z wnioskiem o podjęcie stosownego postępowania, względnie przekazania odpowiednich informacji (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999r., IV SA 872/99, LEX nr 48223, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA 1996r., z. 4, poz. 170, wyrok NSA z dnia 8 września 1994r. SA/Po 1803/94, PS 1995r. z. 9, s. 136 wraz z częściowo aprobującą glosą B. Zawadzkiej PS 1995r., z. 9, s. 136). Problematykę zwrotu uiszczonego przez skarżącego B. W. wpisu sądowego w razie odrzucenia skargi reguluje przepis art. 232 § l pkt l lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści tegoż przepisu Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, jeśli odrzucenie lub cofnięcie nastąpiło przed wysłaniem odpisu skargi - organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, a także odpisu środka odwoławczego albo skargi o wznowienie postępowania innym stronom. Ponieważ skarżący uiścił wpis sądowy od skargi w terminie, a skarga ta została odrzucona z uwagi na złożenie jej z uchybieniem terminu oraz z uwagi na brak legitymacji procesowej, co z kolei stanowiło podstawę odrzucenia skargi, należało wypłacić uiszczony wpis sądowy w całości. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § l pkt 2 i pkt. 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt l postanowienia. Wobec powyższego na podstawie art. 232 § l pkt l lit a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 2 postanowienia.