II SA/Łd 718/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczy Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. dc Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 21 października 2019 r. P. P. wystąpił do organu nadzoru budowlanego o przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki o nr ew. 250 , położonej w miejscowości N. gm. D. Wniosek dotyczył okien usytuowanych w ścianie budynku zlokalizowanej w granicy jego działki oraz ustalenia, czy ściana ta spełnia wymogi przeciwpożarowe. Zawiadomieniem z dnia 29 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie w sprawie legalności okien w budynku mieszkalnym, umiejscowionych w granicy z działką o nr ew. 249, należącą do P. P. Jednocześnie organ powiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin na miejscu wskazując datę i godzinę planowanych czynności. W toku przeprowadzonych w dniu 12 listopada 2019 r. oględzin nieruchomości ustalono, że właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości N. jest J. S. Zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości budynek mieszkalny, wybudowany w latach 1971-1972 przez poprzednich właścicieli, był pierwotnie budynkiem parterowym. Aktualna właścicielka uzyskała w 2006 r. pozwolenie na nadbudowę przedmiotowego budynku w oparciu o przedłożony projekt architektoniczno-budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Z dokonanych ustaleń wynika, że projekt rozbudowy przewidywał między innymi umiejscowienie w nadbudowanej ścianie budynku, zlokalizowanej w granicy z działką o nr ew. 249 otworu o wymiarach 60x90 cm, zamurowanego luksferami. Projekt przewidywał także wykonanie w tej ścianie wykonanie ogniomuru o wysokości co najmniej 30 cm ponad pokrycie dachu. W wyniku przeprowadzonych czynności stwierdzono również, że sporządzona inwentaryzacja budynku załączona do projektu budowlanego nadbudowy przedstawia na parterze budynku, w ścianie posadowionej w granicy działki 249 okno o wymiarach 142 x 145 cm. Właścicielka nieruchomości nie dysponuje pierwotnym projektem budowlanym. Kontrolujący stwierdzili, że w otworze nadbudowanej ściany położnej w granicy nieruchomości J. S. zamiast wypełnienia z luksferów zamontowała okno o wymiarach 83x59 cm. Ponadto nie został wybudowany przewidziany projektem ogniomur. Wobec powyższych ustaleń decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 poz. 1333) – dalej: p.b., nakazał J. S. wykonanie w przedmiotowym budynku mieszkalnym, w ścianie szczytowej położonej w granicy z działką o nr ew. 249 robót budowlanych polegających na demontażu dwóch okien i zamurowaniu otworów okiennych materiałem o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30 oraz wymurowaniu ogniomuru o wysokości co najmniej 30 cm ponad pokrycie dachu, w terminie do 31 sierpnia 2020 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest precyzyjne określenie jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub ich zgłoszenia. To z kolei oznacza konieczność nie tylko prawidłowego ustalenia czasu i zakresu wykonanych robót budowlanych, lecz również dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie Prawo budowlane. Powyższe w ocenie organu odwoławczego wskazuje na konieczność uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego o pierwotną dokumentację projektową, celem oceny ewentualnej legalności istniejących otworów okiennych. Treść załączonej do akt inwentaryzacji budowlanej budynku przed rozbudową może bowiem sugerować, że okno umiejscowione na parterze budynku powstało legalnie, na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji właściwego organu architektoniczno-budowlanego, a co za tym idzie nakaz jego zamurowania może okazać się przedwczesny. Organ odwoławczy zakwestionował także przedmiot prowadzonego postępowania, który w jego ocenie wykracza poza żądanie wnioskodawcy zawarte w piśmie z dnia 21 października 2019 r. dotyczące jedynie prawidłowości i zgodności z prawem przeprowadzonej nadbudowy. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy za przedwczesny uznał również nałożony obowiązek wymurowania ogniomuru. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] r. nakazał J. S. wykonanie w przedmiotowym budynku mieszkalnym, w ścianie szczytowej położonej w granicy z działką o nr ew. 249 robót budowlanych polegających na demontażu dwóch okien i zamurowaniu otworów okiennych materiałem o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30 oraz wymurowaniu ogniomuru o wysokości co najmniej 30 cm ponad pokrycie dachu, w terminie do dnia 30 września 2021 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, dotychczas dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i zgromadzony materiał dowodowy, uzupełnione dokumentacją przekazaną przez Archiwum Państwowe w P. dotyczycącą przedmiotowej nieruchomości oraz o protokołem przesłuchania świadka w osobie inż. T. M. autora projektu rozbudowy budynku mieszkalnego należącego do J. S. Z treści tego przedłożonego do akt sprawy protokołu wynika, że okno zlokalizowane na parterze budynku, w ścianie posadowionej w granicy z działką nr 249 istniało w dacie sporządzania inwentaryzacji budynku przed jego rozbudową. Świadek pozostawił przedmiotowe okno bez koniczności jego zamurowania, przyjmując, iż skoro znajduje się ono w istniejącej części budynku, nie podlega zatwierdzeniu decyzją dotyczącą pozwolenia na rozbudowę budynku. Organ wskazał ponadto, że kwestią niebudzącą wątpliwości jest przewidziany w projekcie nadbudowy obowiązek wykonania ogniomuru oraz wypełnienia luksferami otworu na piętrze nadbudowanej ściany budynku. Prace budowlane w powyższym zakresie zostały wykonane niezgodnie z projektem, co wykazała przeprowadzona kontrola. Odnosząc się do powyższych ustaleń organ I instancji stwierdził, iż istniejące w zlokalizowanej w granicy działki ścianie budynku otwory okienne oraz brak wykonania zabezpieczenia przeciwpożarowego tej ściany narusza obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Na powyższe stwierdzenie, odnośnie okna umieszczonego na parterze budynku, bez wpływu zdaniem organu I instancji, pozostaje kwestia istnienia tego otworu okiennego przed dokonaną w 2006 r. rozbudową budynku. W dacie pierwotnej budowy budynku, kiedy to obowiązywało zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud. z 1966 r. Nr 10 poz. 44) do chwili obecnej obowiązujące przepisy budowlane wykluczały możliwość wykonania ściany budynku usytuowanej w granicy działki. Reasumując organ I instancji stwierdził, ż wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, w sposób niezgodny z przepisami, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 p.b. W niniejszej sprawie wobec zakończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem okien i ściany szczytowej bez zaprojektowanego ogniomuru organ, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nałożył na J. S. obowiązek wykonania określonych decyzją robót budowlanych. Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia J. S. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że budynek mieszkalny posadowiony na jej nieruchomości został wybudowany w latach 70 ubiegłego wieku, zgodnie z planem, w którym było naniesione sporne okno znajdujące się na parterze budynku, co było zgodne z obowiązującym wówczas prawem budowlanym. Co więcej budynek został odebrany i zatwierdzony przez odpowiednie służby. Skarżąca podniosła, że drugie ze spornych okien, umieszczone w nadbudowanej ścianie budynku nikomu nie zagrażało i nie przeszkadzało przez 13 lat od realizacji nadbudowy. W ocenie strony wobec upływu 10 letniego okresu przedawnienia sprawy koniecznym jest jej zakończenie, gdyż nękanie jej pismami niemającymi jakiejkolwiek podstawy prawnej zakrawa na nękanie. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy powtórzył zawartą w wydanej w dniu 3 kwietnia 2020 r. argumentację, co do ciążącego na organach nadzoru budowlanego obowiązku ustalenia charakteru i zakresu wykonanych robót budowlanych, budowlane zostały, konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i związaną z powyższym koniecznością prawidłowego ustalenia czasu i zakresu wykonanych robót budowlanych oraz dokonania ich prawidłowej kwalifikacji według przepisów p.b. W ocenie organu odwoławczego ustalony w sprawie stan faktyczny nadal nie wyklucza możliwości legalnego powstania okna w parterze budynku, a co za tym idzie nakaz jego zamurowania nadal uznać należy za przedwczesny. Uzupełnione akta administracyjne sprawy o dokumentację przesłaną przez Archiwum Państwowe w P. nie wyjaśniają powyższych wątpliwości, gdyż dokumentacja ta dotyczy budynku stodoły, a nie budynku mieszkalnego objętego niniejszym postępowaniem. Natomiast przyjęte zeznania świadka potwierdzają jedynie, że w dacie opracowywania projektu nadbudowy budynku sporne okno zlokalizowane na parterze budynku już istniało. Wobec powyższego konicznym jest uzupełnienie materiału dowodowego, w tym na przykład o przesłuchanie świadków, którzy mieliby wiedzę na temat czasu wykonania analizowanych robót budowlanych oraz załączenie zdjęć satelitarnych wykonanych w latach 80 – tych, 90- tych oraz przed 2006 r. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że P. P. wnosząc o wszczęcie przedmiotowego postępowania administracyjnego żądał przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem nadbudowy przedmiotowego budynku, co zupełnie umknęło organowi I instancji, który zawiadomieniem z dnia 29 października 2019 r. wszczął postępowanie w sprawie legalności okien. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego brak jest możliwości do zastosowania przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ustalenie podstawowych dla sprawy kwestii przez organ odwoławczy, stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem P. P. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w którym zarzucił naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. W ocenie strony pomimo, iż sprawa dotycząca prawidłowości wybudowania ściany szczytowej budynku należącego do J. S. była już dwukrotnie rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie ignoruje fakt, że od 1928 r. do chwili obecnej przepisy prawa budowlanego nie zezwalały na wykonanie okien w ścianie szczytowej budynku usytuowanej w granicy działki. Tym samym prezentowana przez organ teza, zgodnie z którą archiwalna dokumentacja architektoniczno-budowlana mogła dopuszczać istnienie spornego okna jest błędna i nie znajduje żadnego prawnego potwierdzenia. Strona zakwestionowała także stanowisko organu, co do zakresu zgłoszonego przez nią w dniu 21 października 2019 r. żądania. Ze złożonego wniosku wynika bowiem bezspornie, że wnosił o wszczęcie postępowania dotyczącego prawidłowości i zgodności z prawem wykonania nadbudowy, w zakresie, który narusza jego interes prawny, a który to zakres wyznaczają konkretne przepisy techniczno-budowlane dotyczące usytuowania spornych okien i wymogów przeciwpożarowych. Wobec powyższego w sprawie brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu P. P. uczynił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nakazującą J. S. wykonanie w budynku mieszkalnym, w ścianie szczytowej położonej w granicy z działką o nr ew. 249, robót budowlanych polegających na demontażu dwóch okien i zamurowaniu otworów okiennych materiałem o klasie odporności ogniowej co najmniej E 30 oraz wymurowaniu ogniomuru o wysokości co najmniej 30 cm ponad pokrycie dachu, w terminie do dnia 30 września 2021 r. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający sprzeciw P. P. uznał, iż objęta tym środkiem prawnym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 k.p.a., co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. obligowało Sąd do jej uchylenia. Jak już wcześniej wskazano kwestionowaną decyzją, organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] r. nakazującą J. S. wykonanie określonych w niej robót budowlanych, kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z treści uzasadnienia objętej kontrolą Sądu decyzji wynika, iż zarzucane organowi I instancji nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego sprowadza się w zasadzie do nieustalenia daty powstania jednego ze spornych okien, usytuowanego w parterze budynku, ściany zlokalizowanej w granicy z nieruchomością należącą do P. P. Kwestia ta, w ocenie organu odwoławczego jest o tyle istotna, że sporne okno mogło zostać wykonane legalnie, na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji właściwego organu architektoniczno-budowlanego, co czyniłoby wydany nakaz jego zamurowania niezasadnym. Okoliczności te zdaniem organu winny zostać wyjaśnione za pomocą wszelkich dopuszczonych prawem środków dowodowych, w tym przesłuchania świadków, którzy mieliby wiedzę na temat czasu wykonania analizowanych robót budowlanych, czy też poprzez załączenie zdjęć satelitarnych wykonanych w latach 80 – tych, 90- tych oraz przed 2006 r. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszy sprzeciw tak sporządzone uzasadnienie, jak i sposób wskazania w nim okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż wydanie kwestionowanej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było zasadne. Zdaniem Sądu wskazany przez organ odwoławczy niezbędny do uzupełnienia zakres materiału dowodowego sprowadza się w istocie do konieczności ustalenia daty powstania spornego okna usytuowanego na parterze budynku. Tymczasem jak wynika z oświadczenia J. S. zawartego w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. okno to było naniesione w planach budowlanych pierwotnego budynku, który został wybudowany w latach 70 ubiegłego stulecia. Powyższe potwierdza także P. P. Zdaniem Sądu nałożony na organ I instancji obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego w powyżej wskazanym zakresie nie został także powiązany w jakikolwiek sposób z obowiązującymi w okresie, od daty budowy pierwotnego budynku do dnia wydania przedmiotowej decyzji, przepisami prawa budowlanego, które dopuszczałyby lokalizację otworów okiennych w ścianach budynków posadowionych w granicy działki. Organ nie wskazał również na istnienie przepisów, które zezwalały na takie rozwiązanie. Ponadto w ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał w należyty sposób, iż ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego o przesłuchanie świadków mających wiedzę, co do daty powstania tego otworu okiennego, czy też załączenie do akt sprawy na tę okoliczność zdjęć satelitarnych z lat poprzednich wykraczałoby poza przysługujące organowi uprawnienie wynikające z art. 136 § 1 k.p.a. W tym zakresie ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego brak jest możliwości do zastosowania przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż ustalenie podstawowych dla sprawy kwestii przez organ odwoławczy, stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotowy sprzeciw przeprowadzenie dowodu uzupełniającego poprzez załączenie do akt sprawy wydruków zdjęć satelitarnych, czy też z przesłuchania świadków, na okoliczność jedynie daty powstania spornego otworu okiennego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasatoryjnej. Tak zakreślony przez organ odwoławczy niezbędny zakres uzupełnienia materiału dowodowego byłby możliwy do realizacji z zachowaniem wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu i nie stanowiłby naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślić również należy, że prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy nie tylko spornego okna na parterze budynku J. S., ale również niezgodnego z projektem budowlanym nadbudowy z 2006 r. wykonaniem okna na piętrze budynku oraz zaniechaniem wykonania przewidzianego w projekcie ogniomuru, co bezspornie pozostaje w sprzęczności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego. Za nietrafną Sąd uznał także argumentację organu odwoławczego, co do wadliwego określenia przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem P. P. z dnia 21 października 2019 r. W tym zakresie wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania określa zatem przedmiot tego postępowania i niewątpliwie żądaniem tym organ jest związany. Treść żądania wyznacza przy tym stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym rozważanej materii za ugruntowany uznaje się pogląd, że w sytuacji, gdy w sprawie powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania. Oznacza to więc, że nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej jego żądania, a tym bardziej uprawnienia tego nie posiada w sytuacji, gdy treść żądania wnioskodawcy nie budzi wątpliwości, a taka niewątpliwie sytuacja wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r., II SA/Łd 1582/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie z treści złożonego w dniu 21 października 2019 r. wniosku P. P. wynika, że strona wnosi o "przeprowadzenie kontroli w zakresie prawidłowości i zgodności z prawem wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego (...) wnoszę o przeprowadzenie kontroli legalności usytuowania otworów okiennych w ścianie budynku oraz prawidłowości wykonania ściany budynku znajdującej się w granicy działki oraz podjęcie działań zmierzających do usunięcia stanu niezgodnego z prawem z uwagi na zagrożenie dla mojego gospodarstwa". Tym samym w ocenie Sądu złożony w dniu 21 października 2021 r. obejmował także kwestię legalności okna na parterze budynku w ścianie położonej w granicy nieruchomości, istniejącego przed wykonaną w 2006 r. nadbudową budynku mieszkalnego. Reasumując Sąd stwierdza, że uzasadnienie kwestionowanej przedmiotowym sprzeciwem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nie pozwala na bezsporne stwierdzenie, iż zakres materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wykraczał poza wynikające z art. 136 § 1 k.p.a uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie uzasadniał zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. Rozpatrując ponownie odwołanie J. S. od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności do dokładnej oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz zgromadzonych dowodów. W zależności od wyniku przeprowadzonej oceny, w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, która wymagać będzie uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., będzie zobowiązany do dokładnego wskazania okoliczności, które należy wyjaśnić, uwzględniając ich wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym zaś razie będzie zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Przy czym dokonując powyższej oceny pamiętać należy, że ciążący na organach administracji obowiązek wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie oznacza, że strona postępowania jest zwolniona z współudziału w realizacji tego obowiązku. To w interesie strony pozostaje bowiem wykazanie istnienia korzystnych dla siebie okoliczności, z których wywodzi określone skutki prawne (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 maja 2021 r., III SA/Łd 148/21; wyroki WSA w Białymstoku z 25 lutego 2021 r., II SA/Bk 76/21; z 20 kwietnia 2021 r., II SA/Bk 213/21; wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1215/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. uwzględnił sprzeciw P. P. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. m. d.